La construction de la coopération intercommunale à fiscalité propre. Mise en évidence d’un modèle institutionnel transitoire.

par Nicolas Vignes

Thèse de doctorat en Droit Public

Sous la direction de Philippe Terneyre.

Soutenue le 23-11-2020

à Pau , dans le cadre de École doctorale sciences sociales et humanités (Pau, Pyrénées Atlantiques) .

mots clés

• Coopération intercommunale à fiscalité propre
• Organisation administrative territoriale
• Fusion de communes
• Modèle institutionnel
• Établissement public de coopération intercommunale
• Collectivité territoriale
• Spécialité
• Exclusivité
• Liberté communale
• Libre administration
• Mutualisation
• Légitimité démocratique
• Périmètre de coopération
• Collectivités locales -- Droit
• Finances locales -- Droit
• Coopération entre collectivités

Résumé

Afin de remédier aux difficultés liées à la complexité de l’organisation territoriale de l’échelon communal et face à l’échec des politiques de fusion des communes pourtant adoptées par la plupart des pays européens, le législateur s’est engagé dans la voie de la coopération intercommunale à fiscalité propre avec la loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Ce choix, matérialisé par la création d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est marqué du sceau du compromis conciliant la nécessaire optimisation de l’action publique territoriale et le souhait de préserver l’entité communale, si chère aux administrés et aux élus locaux.Toute la philosophie de la construction de ce nouvel échelon territorial, généralisée avec la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, puis intensifiée à compter de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est imprégnée de la tentative de conciliation entre ces deux volontés antagonistes. Pour preuve, alors que le processus continu de construction des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, avec le concours des préfets, est fondé sur le transfert progressif du pouvoir d’action des communes au profit des structures intercommunales, le législateur s’est toujours refusé à sacrifier l’échelon communal. Or, cette renonciation hypothèque l’aboutissement du processus. L’obstination du législateur à faire de la coopération intercommunale à fiscalité propre un modèle institutionnel pérenne capable de procéder à une réorganisation efficace de l’échelon communal n’est plus compatible avec les moyens conférés aux E.P.C.I. Le résultat ne peut donc être qu’inabouti. Désormais concurrencée par de nouveaux modèles institutionnels, la construction de la coopération intercommunale reste inachevée. Surtout, le cadre juridique qui est applicable à l’E.P.C.I. n’est plus en adéquation avec l’outil qu’il est censé être. A cet égard, la loi du 27 décembre 2019 « Engagement et Proximité » conforte l’idée selon laquelle, en l’absence d’évolution de qualification juridique, cette construction serait, en toute hypothèse, inachevable. Le succès quantitatif des établissements publics ne suffit plus à masquer leurs manquements substantiels. Tout laisse à penser alors que la coopération intercommunale ne serait qu’un modèle institutionnel transitoire, destiné à faire émerger les conditions favorables à une généralisation d’un modèle plus radical, celui de la fusion des communes.

mots clés

• Inter-Municipal cooperation with specific taxation
• Territorial administrative organization
• Merging of communes
• Institutional model
• Public establishment for inter-Municipal cooperation
• Territorial community
• Specialty
• Exclusivity
• Municipal freedom
• Free administration
• Mutualisation
• Democratic legitimacy
• Cooperation perimeter

Titre traduit

The construction of publishments for inter-municipal cooperation with specific taxation. Evidence of a transitional institutional model.

Résumé

As a solution to the difficulties inherent to the complexity of territorial organizations within municipalities as well as to the failure of policies adopted by most European countries to merge communes, legislators enacted inter-municipal cooperation with specific taxation with the 31 December 1966 law relative to urban communities. With the creation of public establishments for inter-municipal cooperation with specific taxation, lawmakers chose to compromise between the necessary optimisation of territorial public action and the wish to preserve municipal bodies, so dear to administrators and local elected officials. The entire philosophy supporting the development of this new territorial body, first generalized with the 12 July 1999 law related to reinforcing and simplifying inter-municipal cooperation, then consecrated with the 16 December 2019 law reforming territorial communities, is marked by the attempt to reconcile these two opposing views. Indeed, even while the ongoing process to build public establishments for inter-municipal cooperation with specific taxation, via prefect competitive exams, is based on the progressive transfer of power from municipalities to inter-municipal structures, legislators have always refused to abandon communal bodies, jeopardizing the success of the process. The legislator’s will to develop inter-municipal cooperation with specific taxation into a sustainable institutional model capable of efficiently reorganising communal bodies is no longer compatible with the means granted to PEICs. As such, the outcome is unfinished. With the advent of new institutional models, the development of inter-municipal cooperation remains incomplete. Furthermore, the applicable legal framework is no longer aligned with its purported use. The 27 December 2019 law “Engagement and Proximity” solidifies the idea that in the absence of legal status transformation, this development will always remain unachievable. The quantitative success of public establishments is no longer sufficient to mask their substantial failings. There is every reason to believe that inter-municipal cooperation is in fact a transitional institutional model, intended to foster the conditions favourable to the generalisation of a more radical model, the merging of communes.