Le foncier, une ressource territoriale pour le développement économique

par Nicolas Gillio

Projet de thèse en Geographie

Sous la direction de Bernard Pecqueur.

Thèses en préparation à Grenoble Alpes , dans le cadre de Sciences de l'homme, du Politique et du Territoire , en partenariat avec Politiques publiques, ACtions politiques, TerritoirEs (laboratoire) et de Territoires (equipe de recherche) depuis le 18-11-2012 .


  • Résumé

    La mobilité des activités économiques est soumise à la fois à des facteurs externes (globalisation des échanges et fragmentation des processus de production) et internes (desserrement spatial et transfert d'activité). Cette mobilité opère à des rythmes et selon des ampleurs variables mais se diffuse sur tous les territoires (territoires métropolisés, territoires désindustrialisés et ruraux). Il s'agit de faits aujourd'hui bien documentés et diffusés à partir des recherches et analyses conduites par des économistes issus de plusieurs branches (nouvelle économie géographique, économie des proximités ou analyse économique des organisations, etc.).1   En revanche, les interactions entre la mobilité des activités et l'aménagement économique, produit en majorité par les collectivités, ont été moins documentées. Plusieurs rapports montrent néanmoins le rôle rempli par les pouvoirs publics dans l'élaboration de politiques de développement économique local. Ils insistent sur l'existence de nombreux dispositifs locaux de soutien à l'activité économique locale (Rapport de la Cour des Comptes, 2007) et sur les conséquences de l'urbanisation liée aux activités économiques (Rapport pour le Sénat, D. Braye, 2008). De façon générale, les pouvoirs publics ont mis en œuvre des politiques d'aménagement économique (création et aménagement de parcs d'activité dès les années 70) "souples" et souvent favorables à l'urbanisation. Les résultats produits par ces politiques se caractérisent par une forte consommation foncière sans pouvoir démontrer leur efficacité en termes d'activité économique. Ainsi, une offre foncière abondante à des fins d'activité économique n'entraîne pas nécessairement un surcroît d'activité pour le territoire considéré. D'autres facteurs seront déterminants tels que : les secteurs d'activité présents, la structure des entreprises localement implantées, les infrastructures de communication et le niveau de qualification et de formation des salariés. Il semble alors qu'une politique d'abondance en matière de planification et d'ouverture à l'urbanisation de nouveaux terrains possède une faible efficacité. D'après des recherches menées en Grande-Bretagne (Hennebery, 2005), il semble que le recours à une planification urbaine restrictive limite l'activité économique (secteurs industriels et tertiaires) sur le territoire concerné : les documents d'urbanisme et les autorisations d'ouverture restrictifs auraient un effet récessif sur les secteurs de l'industrie et des services. Les effets sur le commerce de détail seraient au contraire meilleurs. En France, les travaux plus récents (Demazière, 2012) indiquent que les outils de la planification urbaine ont des effets très limités sur les objectifs de consommation foncière des entreprises et de l'activité en général. Ce type d'instruments ne semble pas efficace pour réguler l'urbanisation et freiner son développement si l'on considère qu'il s'agit d'un objectif de politique publique invoqué pour des raisons de durabilité. De manière plus large, la limitation des terrains aménagés et commercialisés ou ouverts à l'urbanisation laisserait peu de perspectives aux entreprises pour se développer ou s'implanter, toutes choses égales par ailleurs. Elle aurait un effet récessif significatif et ne favoriserait guère la traduction territoriale d'un mode de développement et de gestion durable des sols. Ces types d'intervention et de mode de régulation sont peu opérants face aux modes de régulation liés à la rente foncière sur de nombreux territoires. En effet, selon la théorie de la rente foncière et ses développements ultérieurs (Von Thunen, Burgess et Alonso), les activités les moins rémunératrices et sensibles au coût du foncier (charge foncière d'un terrain aménagé et commercialisé) vont s'éloigner du centre urbain pour se concentrer aux franges et favoriser les zones périphériques. Les prix fonciers et immobiliers recensés s'accroissent dans le temps et ce d'autant plus que l'on se rapproche du centre. Les niveaux de prix atteints opèrent une « sélection » des activités par un effet de « centrifugation » : celui-ci provoque l'éviction progressive, sous l'effet de la rente foncière, des activités économiques soumises aux effets de la distance et des coûts du foncier (l'ajustement s'effectuant par un arbitrage entre ces deux variables). Les activités à haute valeur ajoutée (qui dégagent le niveau de rente foncière le plus élevé) s'implanteront en centre-ville (ou centre d'affaires, celui que l'on nomme le « central business district ») tandis que les activités consommatrices d'espace (usines, hypermarchés, grands ensembles de logements) se localiseront en périphérie plus ou moins éloignée du centre. Les propriétaires fonciers vont alors récupérer cette rente foncière à travers les loyers demandés ou à travers les prix de vente des terrains plus élevés. D'autres phénomènes ont pu amplifier ces mécanismes, et notamment, la financiarisation de l'immobilier (Ingrid Nappi-Choulet, Vincent Renard, Ludovic Halbert) et le poids des acteurs financiers dans la filière de la production urbaine (Baraud-Serfaty, Lorrain). La rente foncière met en évidence des phénomènes bien connus dans les grandes métropoles de taille mondiale (New York, Paris, Londres ou Tokyo) mais aussi dans les métropoles de second rang (Francfort, Milan, Bruxelles, Madrid) en Europe ou en Asie. La nature du foncier est largement caractérisée par sa fonction marchande (bien échangeable) et par son individualisation à travers sa privatisation. Ces caractéristiques sont à l'origine de nombreux conflits d'usage quant à l'utilisation du foncier à des fins d'exploitation agricole, récréative, résidentielle ou d'activité économique et commerciale (André Torre et Thierry Kirat). La théorie et les recherches récentes ont permis de mieux comprendre les mécanismes de la rente foncière et les phénomènes qui en sont à l'origine. Cependant d'autres phénomènes sont mis en évidence par les études et la recherche au carrefour de l'économie, l'aménagement et de l'urbanisme : des territoires cherchent à mieux maîtriser leur développement et donc l'urbanisation. Ils « construisent » une spécificité économique dans laquelle le foncier occupe une place différente des cas décrits ci-dessus. Le foncier prend alors, dans ces territoires, les caractéristiques d'une ressource territoriale pour le développement économique. Elle s'incarne dans certains espaces et parcs d'activité dont l'aménagement (et parfois la rénovation) a eu lieu selon des étapes et un processus bien particulier et avec l'aide d'outils spécifiques et dédiés à la poursuite de la stratégie foncière et immobilière souhaitée et construite à partir d'une gouvernance locale associant acteurs publics et privés. Nous montrerons que cette approche légitime un foncier en tant que bien collectif dont l'usage correspond à une logique patrimoniale. Afin de constituer une ressource territoriale pour le développement économique, le foncier doit être resitué dans un moment et un lieu particulier (Pecqueur, 2014). Ils supportent la notion de ressources territoriales dans la mesure où les territoires ne sont pas figés et où leurs caractéristiques sont constamment en évolution. Ainsi, le foncier devient une ressource territoriale si une logique patrimoniale dynamique se met en place et permet aux acteurs locaux de « faire territoire » autour de cette logique. Nous faisons par ailleurs l'hypothèse que cette situation est liée au moment particulier où se trouvent les pays développés : elle fait en effet écho à la préoccupation environnementale qui depuis une quinzaine d'années en France sous-tend la mise en place d'initiatives locales en faveur d'une gestion maitrisée des sols à des fins d'urbanisation. Le développement durable appliqué à la question foncière se traduit en effet depuis le début des années 2000 par la « finitude » de la ressource foncière et la mise en place de politiques restrictives, dont nous avons déjà montrés que les effets étaient peu probants sur les activités économiques notamment. Or, nous pensons qu'une organisation patrimoniale du foncier converge en direction d'une gestion durable du territoire et peut s'opérer à partir de la révélation et de la spécification du foncier comme ressource territoriale. La gestion des sols revêt des caractéristiques (outils juridiques et fonciers, acteur publics et privés, types d'activités et de locaux, niveaux de prix et de transactions, etc.) bien particulières qui s'expriment avec des degrés variables selon les territoires (réserves foncières, « municipalisation des sols », portage foncier). Ces caractéristiques nécessitent une analyse empirique et la réalisation de tests sur différents territoires afin de confirmer nos hypothèses et de préciser les conditions dans lesquelles le foncier devient une ressource territoriale pour le développement économique. Pour cela, nous reviendrons brièvement sur les travaux développés dès les années 80 et qui ont constitué ce qu'on a appelé les théories du développement local (Pecqueur, 1989). Ces travaux sont au fondement de la notion de ressource territoriale. Ces premiers travaux puisent leurs sources dans les théories de l'économie du développement (François Perroux) ou de l'économie industrielle. Ils ont ouvert la voie à des analyses riches et innovantes sur le rôle de la géographie dans le développement économique. Les spécialistes de l'économie territoriale (Phlippe Aydalot, Alain Lipietz et George Benko, Denis Maillat, Claude Courlet, Bernard Pecqueur) ont cherché à comprendre ce qui fait le territoire et ses atouts. Plus tard, les travaux sur l'économie des proximités (Jean-Benoît Zimmermann, Bernard Pecqueur, André Torre, Olivier Crevoisier) mais aussi sur les politiques foncières locales (gouvernance) ont montré, le rôle nécessaire des collectivités dans la mise en œuvre de politiques d'aménagement fondées sur des critères d'ancrage local, et le rôle des instruments de régulation foncière dans la maîtrise publique (ou privée) du foncier. Nous songeons ici à Joseph Comby et Vincent Renard qui ne sont pas considérés comme appartenant à cette « école de pensée » mais dont certains travaux peuvent trouver un certain écho dans les approches territorialisées du foncier. Dans notre approche, nous étudierons plusieurs territoires qui valorisent leur foncier et en font un facteur de spécificité et de développement territorial intégré (Rapport Institut pour la recherche-CDC et programme LEED-OCDE, 2013). La ressource territoriale a fait l'objet de nombreux travaux de recherche décrivant les mécanismes selon lesquels la ressource émerge et selon lesquels sa spécificité va se construire (Pecqueur et Gumuchian, Chauveau, Kébir), cette approche a déjà été reprise pour le foncier (Herrera et Duvillard). Nous proposons de la décliner aux activités économiques. Nous entendons ici les activités industrielles et tertiaires qui bien que variées recouvrent des logiques d'implantation et de d'aménagement économique assez proches. Nous montrerons que l'approche par la ressource (logique patrimoniale) devient discriminante pour le territoire à travers des prix fonciers et immobiliers peu inflationnistes et une pérennité des activités économiques implantées plus fortes comparée aux autres territoires. Ces résultats sont le fruit d'initiatives multiples et fondées sur des acteurs, des modes de gouvernance territoriale particuliers et l'élaboration de stratégies foncières territoriales négociées. Au-delà des résultats, cette approche insiste sur l'importance du foncier dans le développement territorial des activités économiques dans la mesure où il s'agit d'un coût important pour l'exercice d'une entreprise et d'une activité productive et où le foncier devient un facteur stratégique dans l'équilibre et le cadre de vie des territoires. Si l'on ne peut vraiment affirmer qu'il s'agisse d'un bien commun au sens d'Elinor Ostrom, nous pensons que foncier s'approche de cette notion et qu'il appelle à l'adoption de règles et de conventions collectives dans ce sens pour assurer une gestion plus économe sans remettre en cause le développement de nos sociétés.

  • Titre traduit

    Land use as a resource for economic development


  • Résumé

    La mobilité des activités économiques est soumise à la fois à des facteurs externes (globalisation des échanges et fragmentation des processus de production) et internes (desserrement spatial et transfert d'activité). Cette mobilité opère à des rythmes et selon des ampleurs variables mais se diffuse sur tous les territoires (territoires métropolisés, territoires désindustrialisés et ruraux). Il s'agit de faits aujourd'hui bien documentés et diffusés à partir des recherches et analyses conduites par des économistes issus de plusieurs branches (nouvelle économie géographique, économie des proximités ou analyse économique des organisations, etc.).1   En revanche, les interactions entre la mobilité des activités et l'aménagement économique, produit en majorité par les collectivités, ont été moins documentées. Plusieurs rapports montrent néanmoins le rôle rempli par les pouvoirs publics dans l'élaboration de politiques de développement économique local. Ils insistent sur l'existence de nombreux dispositifs locaux de soutien à l'activité économique locale (Rapport de la Cour des Comptes, 2007) et sur les conséquences de l'urbanisation liée aux activités économiques (Rapport pour le Sénat, D. Braye, 2008). De façon générale, les pouvoirs publics ont mis en œuvre des politiques d'aménagement économique (création et aménagement de parcs d'activité dès les années 70) "souples" et souvent favorables à l'urbanisation. Les résultats produits par ces politiques se caractérisent par une forte consommation foncière sans pouvoir démontrer leur efficacité en termes d'activité économique. Ainsi, une offre foncière abondante à des fins d'activité économique n'entraîne pas nécessairement un surcroît d'activité pour le territoire considéré. D'autres facteurs seront déterminants tels que : les secteurs d'activité présents, la structure des entreprises localement implantées, les infrastructures de communication et le niveau de qualification et de formation des salariés. Il semble alors qu'une politique d'abondance en matière de planification et d'ouverture à l'urbanisation de nouveaux terrains possède une faible efficacité. D'après des recherches menées en Grande-Bretagne (Hennebery, 2005), il semble que le recours à une planification urbaine restrictive limite l'activité économique (secteurs industriels et tertiaires) sur le territoire concerné : les documents d'urbanisme et les autorisations d'ouverture restrictifs auraient un effet récessif sur les secteurs de l'industrie et des services. Les effets sur le commerce de détail seraient au contraire meilleurs. En France, les travaux plus récents (Demazière, 2012) indiquent que les outils de la planification urbaine ont des effets très limités sur les objectifs de consommation foncière des entreprises et de l'activité en général. Ce type d'instruments ne semble pas efficace pour réguler l'urbanisation et freiner son développement si l'on considère qu'il s'agit d'un objectif de politique publique invoqué pour des raisons de durabilité. De manière plus large, la limitation des terrains aménagés et commercialisés ou ouverts à l'urbanisation laisserait peu de perspectives aux entreprises pour se développer ou s'implanter, toutes choses égales par ailleurs. Elle aurait un effet récessif significatif et ne favoriserait guère la traduction territoriale d'un mode de développement et de gestion durable des sols. Ces types d'intervention et de mode de régulation sont peu opérants face aux modes de régulation liés à la rente foncière sur de nombreux territoires. En effet, selon la théorie de la rente foncière et ses développements ultérieurs (Von Thunen, Burgess et Alonso), les activités les moins rémunératrices et sensibles au coût du foncier (charge foncière d'un terrain aménagé et commercialisé) vont s'éloigner du centre urbain pour se concentrer aux franges et favoriser les zones périphériques. Les prix fonciers et immobiliers recensés s'accroissent dans le temps et ce d'autant plus que l'on se rapproche du centre. Les niveaux de prix atteints opèrent une « sélection » des activités par un effet de « centrifugation » : celui-ci provoque l'éviction progressive, sous l'effet de la rente foncière, des activités économiques soumises aux effets de la distance et des coûts du foncier (l'ajustement s'effectuant par un arbitrage entre ces deux variables). Les activités à haute valeur ajoutée (qui dégagent le niveau de rente foncière le plus élevé) s'implanteront en centre-ville (ou centre d'affaires, celui que l'on nomme le « central business district ») tandis que les activités consommatrices d'espace (usines, hypermarchés, grands ensembles de logements) se localiseront en périphérie plus ou moins éloignée du centre. Les propriétaires fonciers vont alors récupérer cette rente foncière à travers les loyers demandés ou à travers les prix de vente des terrains plus élevés. D'autres phénomènes ont pu amplifier ces mécanismes, et notamment, la financiarisation de l'immobilier (Ingrid Nappi-Choulet, Vincent Renard, Ludovic Halbert) et le poids des acteurs financiers dans la filière de la production urbaine (Baraud-Serfaty, Lorrain). La rente foncière met en évidence des phénomènes bien connus dans les grandes métropoles de taille mondiale (New York, Paris, Londres ou Tokyo) mais aussi dans les métropoles de second rang (Francfort, Milan, Bruxelles, Madrid) en Europe ou en Asie. La nature du foncier est largement caractérisée par sa fonction marchande (bien échangeable) et par son individualisation à travers sa privatisation. Ces caractéristiques sont à l'origine de nombreux conflits d'usage quant à l'utilisation du foncier à des fins d'exploitation agricole, récréative, résidentielle ou d'activité économique et commerciale (André Torre et Thierry Kirat). La théorie et les recherches récentes ont permis de mieux comprendre les mécanismes de la rente foncière et les phénomènes qui en sont à l'origine. Cependant d'autres phénomènes sont mis en évidence par les études et la recherche au carrefour de l'économie, l'aménagement et de l'urbanisme : des territoires cherchent à mieux maîtriser leur développement et donc l'urbanisation. Ils « construisent » une spécificité économique dans laquelle le foncier occupe une place différente des cas décrits ci-dessus. Le foncier prend alors, dans ces territoires, les caractéristiques d'une ressource territoriale pour le développement économique. Elle s'incarne dans certains espaces et parcs d'activité dont l'aménagement (et parfois la rénovation) a eu lieu selon des étapes et un processus bien particulier et avec l'aide d'outils spécifiques et dédiés à la poursuite de la stratégie foncière et immobilière souhaitée et construite à partir d'une gouvernance locale associant acteurs publics et privés. Nous montrerons que cette approche légitime un foncier en tant que bien collectif dont l'usage correspond à une logique patrimoniale. Afin de constituer une ressource territoriale pour le développement économique, le foncier doit être resitué dans un moment et un lieu particulier (Pecqueur, 2014). Ils supportent la notion de ressources territoriales dans la mesure où les territoires ne sont pas figés et où leurs caractéristiques sont constamment en évolution. Ainsi, le foncier devient une ressource territoriale si une logique patrimoniale dynamique se met en place et permet aux acteurs locaux de « faire territoire » autour de cette logique. Nous faisons par ailleurs l'hypothèse que cette situation est liée au moment particulier où se trouvent les pays développés : elle fait en effet écho à la préoccupation environnementale qui depuis une quinzaine d'années en France sous-tend la mise en place d'initiatives locales en faveur d'une gestion maitrisée des sols à des fins d'urbanisation. Le développement durable appliqué à la question foncière se traduit en effet depuis le début des années 2000 par la « finitude » de la ressource foncière et la mise en place de politiques restrictives, dont nous avons déjà montrés que les effets étaient peu probants sur les activités économiques notamment. Or, nous pensons qu'une organisation patrimoniale du foncier converge en direction d'une gestion durable du territoire et peut s'opérer à partir de la révélation et de la spécification du foncier comme ressource territoriale. La gestion des sols revêt des caractéristiques (outils juridiques et fonciers, acteur publics et privés, types d'activités et de locaux, niveaux de prix et de transactions, etc.) bien particulières qui s'expriment avec des degrés variables selon les territoires (réserves foncières, « municipalisation des sols », portage foncier). Ces caractéristiques nécessitent une analyse empirique et la réalisation de tests sur différents territoires afin de confirmer nos hypothèses et de préciser les conditions dans lesquelles le foncier devient une ressource territoriale pour le développement économique. Pour cela, nous reviendrons brièvement sur les travaux développés dès les années 80 et qui ont constitué ce qu'on a appelé les théories du développement local (Pecqueur, 1989). Ces travaux sont au fondement de la notion de ressource territoriale. Ces premiers travaux puisent leurs sources dans les théories de l'économie du développement (François Perroux) ou de l'économie industrielle. Ils ont ouvert la voie à des analyses riches et innovantes sur le rôle de la géographie dans le développement économique. Les spécialistes de l'économie territoriale (Phlippe Aydalot, Alain Lipietz et George Benko, Denis Maillat, Claude Courlet, Bernard Pecqueur) ont cherché à comprendre ce qui fait le territoire et ses atouts. Plus tard, les travaux sur l'économie des proximités (Jean-Benoît Zimmermann, Bernard Pecqueur, André Torre, Olivier Crevoisier) mais aussi sur les politiques foncières locales (gouvernance) ont montré, le rôle nécessaire des collectivités dans la mise en œuvre de politiques d'aménagement fondées sur des critères d'ancrage local, et le rôle des instruments de régulation foncière dans la maîtrise publique (ou privée) du foncier. Nous songeons ici à Joseph Comby et Vincent Renard qui ne sont pas considérés comme appartenant à cette « école de pensée » mais dont certains travaux peuvent trouver un certain écho dans les approches territorialisées du foncier. Dans notre approche, nous étudierons plusieurs territoires qui valorisent leur foncier et en font un facteur de spécificité et de développement territorial intégré (Rapport Institut pour la recherche-CDC et programme LEED-OCDE, 2013). La ressource territoriale a fait l'objet de nombreux travaux de recherche décrivant les mécanismes selon lesquels la ressource émerge et selon lesquels sa spécificité va se construire (Pecqueur et Gumuchian, Chauveau, Kébir), cette approche a déjà été reprise pour le foncier (Herrera et Duvillard). Nous proposons de la décliner aux activités économiques. Nous entendons ici les activités industrielles et tertiaires qui bien que variées recouvrent des logiques d'implantation et de d'aménagement économique assez proches. Nous montrerons que l'approche par la ressource (logique patrimoniale) devient discriminante pour le territoire à travers des prix fonciers et immobiliers peu inflationnistes et une pérennité des activités économiques implantées plus fortes comparée aux autres territoires. Ces résultats sont le fruit d'initiatives multiples et fondées sur des acteurs, des modes de gouvernance territoriale particuliers et l'élaboration de stratégies foncières territoriales négociées. Au-delà des résultats, cette approche insiste sur l'importance du foncier dans le développement territorial des activités économiques dans la mesure où il s'agit d'un coût important pour l'exercice d'une entreprise et d'une activité productive et où le foncier devient un facteur stratégique dans l'équilibre et le cadre de vie des territoires. Si l'on ne peut vraiment affirmer qu'il s'agisse d'un bien commun au sens d'Elinor Ostrom, nous pensons que foncier s'approche de cette notion et qu'il appelle à l'adoption de règles et de conventions collectives dans ce sens pour assurer une gestion plus économe sans remettre en cause le développement de nos sociétés.