Décentralisation et pratiques de budget participatif au niveau des communes rurales à Madagascar (cas de deux communes périphériques d'Antananarivo)

par Malalaniaina Rasamijaona

Projet de thèse en Etudes africaines

Sous la direction de Jean-Aimé Rakotoarisoa.

Thèses en préparation à Sorbonne Paris Cité , dans le cadre de École doctorale Langues, littératures et sociétés du monde (Paris) , en partenariat avec Institut national des langues et civilisations orientales (Paris) (établissement de préparation) depuis le 01-10-2012 .


  • Résumé

    Madagascar a décidé de s’associer aux pratiques de budget participatif qui sont supposées contribuer au processus de mise en œuvre du processus de la Politique Nationale de la Déconcentration et de la Décentralisation et la promotion de la démocratie. Les pratiques de budget participatif impliquent la participation des habitants au processus de décisions à l'élaboration du budget municipal et aux choix des projets prioritaires répondant à leurs besoins socio-économiques. C’est un processus au cours duquel la dynamique participative des habitants favorise leur capacité de décision et de contrôle des finances publiques au niveau des Communes. Les crises cycliques frappant Madagascar depuis son indépendance l’entrainent dans une position de pauvreté de plus en plus dégradante . Or, il est reconnu que les facteurs de fragilité des Etats ex colonisées par les Pays européens, reposent souvent sur des approches dictées dans des conditions différentes, aussi bien sur le plan socio-culturel que socio-économique et politique. La survie économique de ces Pays dépend fortement des aides extérieures et l’adoption du modèle de gouvernance établi par les bailleurs de fonds et les partenaires internationaux reste inévitable. Les dirigeants se plient généralement plus facilement face à ces nouvelles exigences que ce soit au niveau de l’Etat central qu’au niveau des collectivités territoriales, ceci surtout pour des raisons plutôt économiques. Mais le système de valeurs et de principes qui accompagne l’adoption de la politique de la décentralisation connu en termes de gouvernance locale est-il adapté aux contextes de l’administration des Collectivités territoriales et aux pratiques socioculturelles fréquemment rencontrés dans les sociétés malgaches ? Les pratiques ancestrales en matière d’organisation sociale, qui s’éloignent même parfois des cadres réglementaires, sont toujours maintenues. Théoriquement, la décentralisation est une réponse aux dynamiques de démocratisation, dans le but de re-légitimer l'Etat par une construction de la citoyenneté par la base. Elle sert à transférer des compétences ou à partager les pouvoirs de l’Etat central aux Collectivités Territoriales pour se rapprocher de la population locale. Toutefois, la décentralisation peut apparaître comme le seul moyen de maintenir l'unité de l’Etat face aux revendications d’autonomie territoriale. Ainsi, la question principale impulsant les présents travaux de recherche s’interroge sur la compatibilité du mode de gouvernance exigeant la forte participation des citoyens aux affaires publiques avec les valeurs culturelles préconisées par les Malgaches dans leurs vécus, leur histoire et leur vision sur le modèle sociétal. Pourquoi les pratiques du processus de Budget Participatif favorise-t-elle la mise en œuvre de la politique de décentralisation, répondent-elles aux attentes des Malgaches d’aujourd’hui pour les inciter à s’intéresser aux politiques publiques locales et à prendre en main le développement de leur territoire ? Certes, des discours politiques répondent à cette question quand les politiciens jouent au clientélisme idéologique, en prêchant la décentralisation comme socle de la démocratie avec toutes ces formes, comme la démocratie participative, démocratie directe, démocratie locale ou démocratie de proximité. Mais ce sont des discours qui restent souvent des rhétoriques de « langue de bois » que la majorité des Malgaches n’arrivent même pas à comprendre ou les perçoivent de façon erronée. Pour le cas de Madagascar, la décentralisation n’est pas une forme nouvelle de gouvernance. Les royaumes malgaches connurent déjà la forme de gouvernance décentralisée. Pendant la colonisation, cette décentralisation se transforma en déconcentration avec l’intronisation des colons, comme représentants de l’Etat français au niveau local. Depuis l’indépendance, l’Etat malgache commençait par un régime centralisé, calqué du mode de gouvernance déconcentrée française. A partir de la troisième république, Madagascar a décidé d’adopter la décentralisation. Comme ailleurs, celle-ci est confrontée à de nombreuses contraintes : - Pour les Collectivités Territoriales Décentralisées, les élus souhaitent souvent que le transfert de compétences se fasse lentement afin de pouvoir les prendre pleinement en charge, faute de disposer les ressources nécessaires. La forme de la décentralisation qui s’appuie sur la mise en place d'entités territoriales sur des bases administratives ne répond pas toujours aux attentes de la population ni à son rejet au système centralisé. Elle ne prend pas en compte les formes d’organisations et d’autorités traditionnelles (ou issues de l’histoire). - La volonté de décentraliser est une perspective visant le rapprochement du pouvoir central aux citoyens à travers les Collectivités Territoriales Décentralisées. Toutefois, vis-à-vis de la société civile , se saisir de ce pouvoir central est souvent en contradictoire avec la nature du pouvoir local. Le risque de monopolisation par des élites politiques locales (et parfois partisanes) est réel dans des contextes où la société civile est faiblement structurée (ou pas structurée sous des formes reconnues) pour jouer son rôle de contrôle citoyen. La population à la base, notamment les fokonolona s’approprie très vite des pratiques de processus de Budget participatif, étant donné que la culture de « fihavanana » basée sur la cohésion sociale ou la solidarité en est le fondement. Les organisations sociales connues dans les vécus quotidiens des Malgaches se retrouvent autour des pratiques de processus de Budget Participatif. Ce qui dépasse largement les réalités des élections parce qu’elles créent des espaces qui permettent aux citoyens de s’exprimer en dehors des urnes. Les pratiques du Budget Participatif créent de la synergie entre les différents acteurs à la base quand ils se concertent pour définir leurs besoins en fonction des changements souhaités et choisir leurs priorités. C’est aussi une pratique qui favorise la confiance mutuelle entre gouvernants et gouvernés, justifiée par les actions de redevabilité des élus envers leurs électeurs. Les pratiques du Budget Participatif renforcent ainsi la politique de décentralisation qui donne aux Communes leur autonomie en tant que Collectivités Territoriales Décentralisées. Quoiqu’il en soit, la politique de décentralisation est d’abord née de l’enjeu pour trouver des réponses efficientes et efficaces aux besoins de la population locale concernant les services sociaux et économiques de base et pour rapprocher le pouvoir aux citoyens. La décentralisation porte trois enjeux majeurs, dont : - L’enjeu politique à propos de la répartition du pouvoir et des compétences entre l’Etat central et les Collectivités Territoriales Décentralisées, à l’origine de leur légitimité ; - L’enjeu économique relatif à la mise en place des conditions d’une dynamisation économique des territoires ; - L’enjeu social concernant les compétences des Collectivités Territoriales Décentralisées en charge de répondre aux besoins et aux demandes sociales. En effet et concrètement, la présente thèse explique les raisons pour lesquelles les pratiques du processus de Budget Participatif constituent une méthodologie de travail des communes pour obtenir l’adhésion et la participation de la population aux politiques publiques et à la mobilisation des ressources locales. L’analyse des faits et réalités observés sur le terrain et dans les recherches documentaires permettrait de comprendre l’environnement contextuel de la décentralisation à Madagascar les pratiques du processus de Budget Participatif dans les Communes rurales malgaches suscitent actuellement l’intérêt des politiques et des organismes nationaux et internationaux œuvrant dans les domaines de gouvernance locale et de développement territorial. La politique de décentralisation et la dynamique des acteurs locaux à travers les pratiques du processus de Budget Participatif renforcent directement le système de gouvernance locale et implicitement la stabilité de l’Etat. Intérêts et objectifs de la thèse Intérêt politique Madagascar s’engage depuis une vingtaine d’années dans un processus de décentralisation. Or, la compétence des prises de décisions reste souvent centralisée par la force des choses, de façon volontaire ou inconsciente. Les Collectivités Territoriales Décentralisées à la base ne disposent pas encore les capacités nécessaires d’assumer leurs responsabilités par rapport à leur mission. Leurs rôles et attributions sont encore confus avec ceux des responsables des différents niveaux de la déconcentration. Certaines autorités locales se plient dans un positionnement d’attentisme vis-à-vis du pouvoir central. D’autres détournent la responsabilité de réticence aux progrès en direction de la population locale, comme pour dire que les gens n’acceptent pas d’évoluer. Or, en observant directement les réalités locales ou en discutant avec la population à la base, on constate une forte volonté de changer, une soif de progrès. Cette contradiction m’a incité à m’engager dans une recherche de thèse qui contribuerait à la motivation endogène de la population pour qu’elle puisse prendre en main son propre développement. Intérêt social La participation citoyenne pratiquée dans le processus de Budget Participatif rentre dans le domaine du social. Or, pour obtenir les effets et impacts souhaités, les actions de développement social, devraient acquérir la confiance d’un large public. Un discours social, prônant une vision de développement humaniste, accorde à la notion de développement un sens d’amélioration de la qualité et des conditions de vie des hommes, donc réduction de la pauvreté. La motivation des acteurs locaux à participer activement au processus de Budget Participatif renforce les comportements culturels de fihavanana, relation basée sur la parenté ou sociabilité, de fifanajana, respect mutuel, de solidarité et d’inclusion vis-à-vis des différentes couches sociales. Objectifs de la thèse Dans le but de favoriser la mise en œuvre de la politique de décentralisation et des pratiques de Budget Participatif au niveau des Communes rurales malgaches, mon travail de recherche serait une modeste contribution de solutions à la réticence de la population locale à s’intéresser aux affaires publiques et à participer au contrôle citoyen. La présente thèse vise ainsi à répondre aux besoins en renforcement de capacités des acteurs locaux pour qu’ils s’engagent aux changements sociaux souhaités par eux- mêmes. Pour une ambition personnelle, dire nationaliste est trop prétentieux, mais mon objectif, en tant que chercheur, c’est d’apporter ma modeste contribution à l’amélioration de la gouvernance locale à Madagascar, au processus de la décentralisation auquel Madagascar s’est engagé, avec l’adhésion de la population à la base, surtout au niveau des Communes rurales, où pourrait se pratiquer la démocratie participative. Toutefois, ce n’est qu’un moyen parmi tant d’autres pour initier l’engagement de la population à la base et solliciter l’adhésion des décideurs politiques aux intérêts publics, cadrés dans la bonne gouvernance et le développement local.

  • Titre traduit

    Decentralization and participatory budget practices at the level of rural communes in Madagascar (case of two peripheral communes of Antananarivo)


  • Résumé

    Madagascar has decided to join the participatory budget practices that are supposed to contribute to the process of implementing the national policy process of deconcentration and decentralization and the promotion of democracy. Participatory budgeting practices involve the participation of residents in the decision-making process in the development of the municipal budget and the choice of priority projects that meet their socio-economic needs. It is a process in which the participatory dynamics of the inhabitants promote their capacity to decide and control public finances at the level of the communes. The cyclical crises affecting Madagascar since its independence lead him to a position of increasingly degrading poverty. However, it is recognized that the fragility factors of the States ex colonized by the European countries, often rely on approaches dictated under different conditions, both socio-cultural and socio-economic and political. The economic survival of these countries depends heavily on external aid and the adoption of the governance model established by donors and international partners remains inevitable. The leaders generally bend more easily in the face of these new requirements at the level of the central State than at the level of the local authorities, especially for rather economic reasons. But is the system of values and principles that accompanies the adoption of the decentralization policy known in terms of local governance adapted to the contexts of the administration of territorial authorities and socio-cultural practices frequently encountered in Malagasy societies? Ancestral practices in social organization, which sometimes even deviate from regulatory frameworks, are still maintained. Conceptually, decentralisation is a response to the dynamics of democratization, with the aim of re-legitimizing the State through the construction of citizenship by base. It is used to transfer competences or to share the powers of the central State to the local authorities in order to get closer to the locals. However, decentralization may appear to be the only way to maintain the unity of the State in the face of claims of territorial autonomy. Thus, the main issue leading to the present research is the compatibility of the mode of governance requiring the strong participation of citizens in public affairs with the cultural values advocated by the Malagasy their experiences, their history and their vision on the societal model. Why do the practices of the participatory budget process promote the implementation of the decentralization policy, meet the expectations of today's Malagasy people to encourage them to take an interest in local public policies and take control of the development of their territory? Of course, political speeches answer this question when politicians play ideological patronage, preaching decentralization as the basis of democracy with all these forms, such as participatory democracy, direct democracy, local democracy or neighbourhood democracy. But these are speeches that often remain rhetorical of "language of wood" that the majority of Malagasy people do not even understand or perceive them incorrectly. In the case of Madagascar, decentralization is not a new form of governance. The Malagasy kingdoms already experienced the form of decentralized governance. During the colonization, this decentralization was transformed into deconcentration with the induction of the settlers, as representatives of the French State at the local level. Since independence, the Malagasy State began with a centralized regime, modeled after the French deconcentrated governance mode. From the third Republic, Madagascar decided to adopt decentralization. As elsewhere, it faces many constraints: -For decentralised territorial authorities, the elected representatives often want the transfer of competences to be carried out slowly so that they can take full responsibility for the lack of adequate resources. The form of decentralization that relies on the establishment of territorial entities on administrative bases does not always meet the expectations of the population or its rejection to the centralized system. It does not take into account the forms of traditional organizations and authorities (or from history). -The desire to decentralise is a prospect for the approximation of central power to citizens through decentralized territorial authorities. However, towards civil society, seizing this central power is often contradictory to the nature of local power. The risk of monopolization by local (and sometimes partisan) political elites is real in contexts where civil society is poorly structured (or not structured in recognized forms) to play its role of citizen control. The population at the grassroots, especially the fokonolona, very quickly appropriates participatory budget process practices, since the culture of "Fihavanana" based on social cohesion or solidarity is the Foundation. The social organizations known in the daily experiences of the Malagasy are found around the process practices of participatory budget. This is far beyond the realities of elections because they create spaces that allow citizens to express themselves outside the polls. The participatory budget practices create synergy between the different actors at the grassroots when they are concerted to define their needs according to the desired changes and choose their priorities. It is also a practice that promotes mutual trust between Governers and governed, justified by the actions of accountability of the elect to their constituents. The participatory budget practices reinforce the decentralization policy which gives the communes their autonomy as decentralized territorial authorities. In any event, decentralisation policy is first born out of the challenge of finding efficient and effective responses to the needs of the local population on basic social and economic services and to bring power closer to citizens. Decentralization has three major issues, including: -The political issue concerning the distribution of power and competences between the central State and the decentralized territorial authorities, at the origin of their legitimacy; -The economic issue relating to the setting up of the conditions for economic dynamization of the territories; -The social issue concerning the competences of decentralized territorial authorities in charge of meeting the needs and social demands. Indeed, the present thesis explains why the practices of the participatory budget process constitute a working methodology of the communes to obtain the membership and participation of the population in the policies mobilization of local resources. The analysis of the facts and realities observed on the ground and in the documentary research would help to understand the contextual environment of decentralization in Madagascar the practices of the participatory budget process in rural communes Malagasy people are currently attracting the interest of national and international policies and agencies working in the areas of local governance and territorial development. The policy of decentralization and the dynamics of local actors through the practices of the participatory budget process directly reinforce the system of local governance and implicitly the stability of the State. Interests and objectives of the thesis Political interest Madagascar has been involved in a decentralisation process for some 20 years. However, the competence of decision-making is often centralized by the force of things, either voluntarily or unconscious. Decentralized territorial authorities at the grassroots do not yet have the necessary capacity to fulfil their responsibilities in relation to their mission. Their roles and responsibilities are still confused with those responsible for the different levels of deconcentration. Some local authorities bend in a position of attentism towards the central power. Others divert responsibility for reluctance to progress towards the local population, as if to say that people do not agree to evolve. However, by directly observing local realities or discussing with the population at the grassroots, there is a strong willingness to change, a thirst for progress. This contradiction prompted me to engage in a thesis research that would contribute to the endogenous motivation of the population so that it could take control of its own development. Social interest The civic participation practiced in the participatory budget process is part of the social field. However, in order to achieve the desired effects and impacts, social development actions should acquire the confidence of a broad public. A social discourse, advocating a vision of humanist development, gives the concept of development a sense of improvement in the quality and living conditions of men, thus reducing poverty. The motivation of local actors to participate actively in the participatory budget process strengthens the cultural behaviors of Fihavanana, relationship based on kinship or sociability, fifanajana, mutual respect, solidarity and inclusion towards the different social strata. Objectives of the thesis In order to promote the implementation of the decentralization policy and participatory budget practices at the level of the Malagasy rural communes, my research work would be a modest contribution of solutions to the reluctance of the population interest in public affairs and to participate in citizen control. The aim of this thesis is to respond to the capacity-building needs of local actors in order to commit themselves to the social changes desired by themselves. For a personal ambition, say nationalist is too conceit, but my objective, as a researcher, is to make my modest contribution to the improvement of local governance in Madagascar, to the process of decentralization to which Madagascar has committed itself, with the accession of the population to the grassroots, especially at the level of the rural communes, where participatory democracy could be practised. However, this is only one way among many to initiate the grassroots engagement of the population and seek the adherence of policy-makers to public interests, framed in good governance and local development.