La reconstruction d'une administration syrienne : enjeux et dynamiques

par Tareq Haffar

Projet de thèse en Administration publique 

Sous la direction de Jamil Sayah.

Thèses en préparation à l'Université Grenoble Alpes , dans le cadre de École doctorale sciences juridiques , en partenariat avec Centre d'Etudes et de Recherche sur la Diplomatie, l'Administration Publique et le Politique (laboratoire) depuis le 01-09-2019 .


  • Résumé

    La reconstruction d'une administration syrienne : enjeux et dynamiques Le conflit syrien est aujourd'hui un des conflits les plus meurtriers de l'histoire du Moyen-Orient : avec environ 500 000 morts1, 5,6 millions de réfugiés et des pertes culturelles importantes 2 . La transition progressive de ce conflit vers un dénouement politique soulève la question fondamentale de la reconstruction. De part les dégâts humains et matériels de ce conflit, il est clair qu'une nouvelle Syrie émergera de cette crise. Par sa place géographique, la Syrie occupe une place fondamentale dans le cœur de la région : elle en est la pierre angulaire. De part cette centralité, les enjeux de la reconstruction syrienne sont ancrées dans un cadre complexe, prenant en compte des dimensions internes, régionales et internationales. La Syrie qui émergera de cette fin de guerre pourrait avoir de nouvelles frontières, une nouvelle économie, ainsi qu'un nouveau système politique à part entière. Nous nous concentrerons sur ce dernier point afin d'analyser les mutations réelles et potentielles de l'administration syrienne dans le cadre d'une réaffirmation de l'autorité centrale de Damas sur l'ensemble du territoire. Nous débuterons notre analyse par une mise en contexte de l'importance de la Syrie dans le cadre régional, suivi par une lecture des institutions politiques syriennes sur le terrain, ainsi que l'effet de la guerre sur dites institutions, suivies par une analyse du futur de ces institutions. La crise syrienne dans un contexte international La crise en Syrie s'inscrit dans trois facteurs : facteurs internes, facteurs régionaux et facteurs internationaux. La Syrie est la pierre angulaire d'un axe soutenu par la Russie et l'Iran face aux puissances occidentales, les pays arabes modérés et Israël. Or, les accords de Sykes-Picot signés en 1916 entre les forces coloniales françaises et britanniques sont devenus caducs. De leur côté, les Russes et les Chinois se disent opposés à toute intervention militaire en Syrie, à l'imposition d'un changement de régime et aux sanctions. Les Etats-Unis, la France ou la Grande-Bretagne se refrènent d'une intervention militaire sur le territoire syrien,contrairement à l'Arabie Saoudite et au Qatar qui tentent de pousser la communauté internationale de le faire. Pendant ce temps, et ceci compense largement mon point de vue, la Russie maintient une stratégie intéressante en Syrie : le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, s'exprimant à New York en marge des réunions à l'ONU, réaffirma que le maintien de la paix et de la sécurité au Moyen-Orient dépendait de la résolution de la crise syrienne, la « pierre angulaire » de la région. Et, une fois encore, le ministre russe des Affaires étrangères n'a pu que faire référence au scénario libyen. En Syrie, dit Sergueï Lavrov, et contrairement à ce qu'ont fait les Occidentaux en Libye, il affirme qu'« on ne doit pas encourager l'opposition à l'extrémisme et à l'entêtement, mais à défendre ses demandes à la table des négociations pour parvenir à une réconciliation nationale générale, faute de quoi, ce serait la guerre civile qui donnerait lieu à de graves conséquences, non seulement pour la Syrie mais aussi pour la région et le monde entier. » Ayant noté la centralité de la Syrie dans les affaires régionales et internationales, tout dénouement de cette crise dépendra de la juxtaposition de ses dynamiques avec la réalité sur le terrain. Or, arrivant au dénouement potentiel de cette crise, ou plutôt, une transition vers une phase d'action diplomatique, il est nécessaire d'ancré tout futur de l'administrative syrienne au sein de sa réalité historique. Des institutions politiques profondément ancrées Le système est caractérisé par sa centralisation du pouvoir à Damas. Néanmoins, la Syrie est divisée en région, dites “muhafazat”, où chaque gouverneur dispose d'une relative autonomie administrative, mais se retrouve dépendant du ministère de l'intérieur. Sous la Constitution de 1973, approuvée par référendum trois ans après la prise du pouvoir d'Hafez al-Assad, la Syrie est une république démocratique, populaire et socialiste, régie par un système présidentiel. Le président de la République détient l'ensemble du pouvoir exécutif. Ce dernier est élu par l'Assemblée Nationale pour un mandat de sept ans, il nomme le Premier ministre et les membres du Conseil des ministres, qui exécute la politique présidentielle. Ce pouvoir présidentiel se caractérise notamment par une autorité sur l'armée et les forces sécuritaires syriennes qui maintiennent l'ordre au sein du pays. Au-delà de sa prérogative d'élection du président, l'Assemblée nationale ou la Chambre du peuple, est composée de 250 membres élus au suffrage universel pour une durée de quatre ans. Cette entité détient le pouvoir législatif au sein du pays. Le président de la République dispose cependant du droit d'initiative législative et d'un droit de veto sur les lois votées par le Parlement. « En cas de nécessité absolue », il peut exercer librement le pouvoir législatif. Il a aussi le pouvoir de dissoudre la Chambre du peuple. Celle-ci est, de facto, une assemblée essentiellement consultative. La scène politique syrienne est très largement dominée par le parti Baas (socialiste, laïque et panarabe), consacré par la Constitution (article 8) comme « parti dirigeant dans la société et dans l'État ». Le processus d'élection de la Chambre du peuple reflète cette suprématie puisque 167 de ses députés doivent appartenir au Front national progressiste (FNP), une coalition regroupant le Baas et diverses petites formations. De même, seul le parti Baas peut proposer le nom d'un candidat à la présidence de la République. La diversité ethnique et sectaire de la Syrie complexifie le processus de construction politique du pays. Sous la colonisation française, une division administrative du territoire par sectes et régions avait mené à des débordements violents. Or, depuis la prise du pouvoir du parti Baas et du clan Assad, c'est les alaouites qui maintiennent le pouvoir, tout en balançant l'équilibre régnant avec les autres communautés sur le terrain. Des institutions mutées par la guerre En interne, des années de guerre ont remodelés l'ancrage central des institutions syriennes. Au Nord-Est, les factions kurdes, avec un soutien occidental, ont organisé des forces de défensives et de mobilisations efficaces, et gouvernent en semi-autonomie cette partie du pays. Plus proche de la frontière avec la Turquie vers Jarablus, sous l'oeil du pouvoir d'İstanbul, une reconstruction a débuté depuis l'année dernière, avec d'importants liens culturels et économiques développés avec les forces turques. D'autre part, la gouvernance en semi-autonomie de groupuscules armées dans différentes régions rappelle une libanisation potentielle de la carte syrienne, ce qui ralentirait toute capacité de l'État syrien à pouvoir s'affirmer sur son territoire. Le lien a été brisé avec les autorités à Damas et peinera à être reconstruit. En attendant, les nouvelles institutions présentes sur le terrain se sont adaptées afin de légitimer leurs emprises politiques et militaires sur les territoires qu'ils gouvernent. Par exemple, cela se caractérise par les différents conseils révolutionnaires présents au sein des territoires contrôlés par les rebelles, ou la sophistication des organismes kurdes à légiférer et gouverner sur leurs territoires. En effet, cela a même mené le conseil national kurde à émettre un souhait d'une fédéralisation de la Syrie. Cela semble moins grave qu'aux souhaites initiaux d'une fracture complète avec la Syrie. En effet, les différentes dynamiques sur le terrain nous mènent à une analyse sur le futur même des institutions syriennes. Vers un futur décentralisé ? L'extrême centralisation par laquelle s'est établie la Syrie s'est surtout défini par d'ardues tentatives de légitimer la Syrie en créant un réel sens identitaire et national à l'appartenance syrienne. Cela se témoigne par le souhait des différentes communautés au sein du pays à rester au sein de la Syrie et de rejeter toutes tentatives internes et externes de fragmentés définitivement le territoire syrien. Or, même si les différents acteurs sont d'accord sur une cohabitation au niveau national, cela se traduit par de différentes volontés de gestion de la gouvernance. De par la disparité sectaire du pays, les minorités professent d'une part de se voir opprimées par la communauté majoritaire, et donc préfère se retrouver en alliance avec d'autres minorités plutôt que d'être séparées et vulnérables. Ceci dit, deux chemins se tracent pour une Syrie de demain : un retour à une centralisation extrême ou un processus de décentralisation potentiel. Une centralisation extrême semble le potentiel le moins probable car elle nécessiterait de fortes ressources militaires et financières afin de réellement rétablir la légitimé du pouvoir de Damas dans des régions coupées du centre depuis presque sept ans. Cela serait notamment le cas dans les régions sous influences turcs ou kurdes. De plus, sous l'impulsion russe, le régime serait sous pression de négocier avec les différentes factions sur le terrain afin de leurs garantir des concessions, et accélérer le processus de reconstruction de la Syrie. Celui-ci pourrait voir l'octroi d'aides à la reconstruction de la part de pays occidentaux sujets à des concessions politiques. C'est ainsi que le processus de décentralisation pourrait être le plus judicieux. La décentralisation administrative se définit par une distribution administrative des pouvoirs entre les gouvernements central et local. Cela se traduit notamment par une indépendance de la part des autorités locales à légiférer sous certaines prérogatives, et ainsi qu'à assumer le financement de certains projets. Cela permet d'obtenir un vrai pouvoir exécutif aux élus locaux et régionaux, permettant un meilleur sens d'identification dans les politiques de ces entités. Sous le dispositif actuel syrien, la loi n.11 de 2011 avait annoncé une forme moderne de décentralisation administrative, initialement vue comme concession politique lors de l'éclatement des premiers affrontements. Néanmoins, la détérioration des conditions sécuritaires avaient freiné son implémentation. Cette loi renforçait le pouvoir du gouverneur régional, malgré certaines limites à son pouvoir. Une réadaptation de cette loi dans le contexte local sera décisive dans les négociations allant de l'avant.

  • Titre traduit

    The reconstruction of the Syrian administration: issues and dynamics


  • Résumé

    The reconstruction of the Syrian administration: issues and dynamics