La mise en oeuvre du Compte Unique du Trésor (CUT) et la gestion active de la trésorerie de l'Etat dans un pays en développement, au sein d'une Union Monétaire.

par Matthieu Sarda

Projet de thèse en Sciences Économiques

Sous la direction de Claude Bismut.

Thèses en préparation à Montpellier , dans le cadre de EDEG - Economie Gestion , en partenariat avec CEE-M - CENTRE D'ÉCONOMIE DE L'ENVIRONNEMENT (laboratoire) depuis le 10-11-2017 .


  • Résumé

    Contexte : Le travail proposé a pour objet de formaliser et de développer une thématique déterminante pour les dirigeants et les bailleurs de fonds des pays en développement, à savoir le Compte Unique du Trésor (CUT) ou Treasury Single Unit (TSA), et la gestion active de la trésorerie de l'Etat, facilitée par la mise en œuvre du CUT. Les travaux menés, d'inspiration macro-économique, relèvent essentiellement des questions d'économie monétaire, mais interrogeront systématiquement d'autres disciplines telles que la gestion des finances publiques, la comptabilité, ou encore le droit et l'histoire économique. Finalité du CUT : Le CUT constitue la matrice de nombreuses réformes économiques, financières, budgétaires et comptables dans un pays en développement. Ce concept, qui a été initié notamment en France dès le XVIIIème Siècle afin de répondre aux forts besoins de liquidités engendrés par les guerres napoléoniennes, est aujourd'hui étendu à la quasi-totalité des pays développés, et se répand rapidement dans les pays en développement. Il représente une réforme structurelle souhaitée par les bailleurs de fonds (Fonds Monétaire International, Banque Mondiale, Union Européenne…) et impulsée par de nombreux Etats, bien souvent avec l'appui d'une assistance technique apportée par les bailleurs. Le CUT permet aux gouvernements éprouvant des difficultés structurelles de trésorerie de centraliser périodiquement (au mieux quotidiennement) les fonds publics sur un seul et même compte, ce qui ne signifie pas pour autant que le compte unique est un « unique compte ». Le CUT peut en effet constituer l'agrégation de plusieurs comptes, qui représenteront autant de sous-comptes. En ce sens, le CUT permet au moins partiellement d'apporter une réponse aux situations de tension de trésorerie en captant des fonds publics qui peuvent être disséminés dans des banques commerciales. Le modèle de CUT le plus répandu en Afrique sub-saharienne est celui d'un CUT ouvert et géré par une Banque Centrale (modèle centralisé), mais il peut également être ouvert dans une banque commerciale (modèle décentralisé). Dans les pays où la banque centrale dispose d'un réseau limité, la gestion du CUT peut être partagée entre la Banque Centrale et les banques commerciales (modèle mixte), mais il importe dans cette éventualité que les modalités de centralisation des fonds soient clairement formalisées. Outre la cause évoquée supra, les difficultés structurelles de trésorerie sont principalement liées à deux facteurs : - d'une part, l'insuffisance de recettes fiscales liée essentiellement à la pauvreté du tissu fiscal ainsi qu'au manque de civisme fiscal (ce qui renvoie à la problématique du consentement à l'impôt dans des pays où les fondements de la démocratie sont parfois mis à mal), - d'autre part, le manque de finesse dans la prévision des dépenses, qui se traduit par des écarts importants entre l'exercice de prévision budgétaire et l'exécution de ce budget. Par ailleurs, l'absence de systèmes de paiement modernes (paiements de masse et paiements de gros montant), fondés sur la télé compensation, rend plus difficilement prévisibles les dates d'échéance des paiements, car ces derniers se font massivement par chèque ou par virement papier, avec des dates de compensation qui ne peuvent être connues à l'avance. S'ajoutent à ces difficultés une prédominance de paiements liquides dans l'économie, ainsi qu'un faible taux de bancarisation, les deux faits étant assez fortement corrélés. Les problèmes d'insuffisance de trésorerie liés notamment à la dissémination des fonds publics au sein des banques commerciales génèrent des coûts d'opportunité importants pour les Etats : ainsi, au lieu de mobiliser des ressources existantes en raison de leur éparpillement dans plusieurs banques commerciales, les Etats sont contraints d'emprunter sur les marchés, ce qui renchérit considérablement le coût de cette ressource, et creuse le déficit ainsi que la dette publique. De surcroît, l'abondance artificielle de liquidités dans les banques commerciales fausse les conditions d'octroi des crédits consentis aux particuliers ainsi qu'aux entreprises. Au final, les banques commerciales peuvent également se retrouver à prêter à l'Etat avec les propres ressources de ce dernier, ce qui représente en quelque sorte une double peine pour celui-ci. Il sera intéressant de mesurer, dans la mesure du possible, le coût d'opportunité de cet éparpillement de ressources pour un Etat. Cependant, les mesures parfois unilatérales prises par les Etats afin de rapatrier les fonds publics des banques commerciales vers un compte unique très majoritairement ouvert dans les écritures de la Banque Centrale (du moins en Afrique sub-saharienne), peuvent elles-mêmes générer des déséquilibres macro-économiques. Ces fermetures de compte sont susceptibles d'assécher les liquidités des banques commerciales et de dégrader leur ratio de liquidités, mettant en péril le financement de l'économie, et notamment l'accès au crédit pour les particuliers et les entreprises. L'équilibre à trouver entre ces deux obstacles est donc précaire. Environnement économique du CUT : La mise en œuvre d'un CUT peut s'envisager dans plusieurs environnements économiques et monétaires, c'est-à-dire soit au sein d'un pays disposant d'une monnaie qui lui est propre, soit au sein d'un pays membre d'une Union Economique et Monétaire (UEM). Au cas présent, les travaux se concentreront sur le second cas, dans le cadre des pays membres de l'Union Economique et Monétaire des Etats membres de l'Afrique de l'Ouest (UEMOA). La mise en œuvre du CUT dans un contexte d'UEM est de nature à faciliter l'achèvement de cette réforme et la mise en œuvre d'une gestion active de la trésorerie d'un Etat, et ce notamment grâce à deux facteurs : d'une part, la possibilité d'accéder à des systèmes de paiement automatisés, qu'ils soient de masse ou de gros montant, favorisant en cela la généralisation de la télé compensation et des moyens modernes de paiement, d'autre part, la possibilité de disposer d'une palette d'instruments de financement plus large (bons du Trésor, OAT, etc.) et d'un accès facilité aux marchés financiers. Environnement technique du CUT : Enfin, la réforme du CUT souligne avec acuité l'importance de la relation entre la Banque Centrale et le Trésor Public, que l'on peut envisager également sous les aspects techniques, comptables et juridiques. le premier aspect est celui du lien technique et comptable entre la Banque Centrale et le Trésor Public : la nécessité de mieux gérer les flux financiers et comptables entraîne la mise en œuvre d'une interface entre l'Institut d'Emission et le Trésor Public de façon à obtenir un reporting efficace. Elle peut également entraîner une modernisation de la comptabilité publique, la cible étant de mettre en œuvre, à l'instar de la LOLF française du 1er août 2001, trois comptabilités : budgétaire, en droits constatés et analytique. le deuxième aspect relève de la relation juridique entre le Trésor Public et la Banque Centrale : la relation mise en œuvre dans le cadre d'un CUT doit impérativement être formalisée via une Convention. Celle-ci doit notamment prévoir les délais de règlement des opérations, les modalités de reporting, les sanctions et pénalités en cas d'incident (défaut d'imputation dans les temps d'une opération), les modalités de centralisation des comptes, la liste des sous-comptes utilisés, etc… Une convention doit également être conclue entre la ou les banques commerciales, lorsque celles-ci sont partie prenante au compte unique, et le Trésor Public et, le cas échéant, la Banque Centrale lorsque les fonds issus des banques commerciales sont nivelés auprès d'elle.

  • Titre traduit

    Setting up a Treasury Single Account and active cash management in a developing country, within a monetary union.


  • Résumé

    Framework: The purpose of the proposed work is to formalize and develop a decisive theme for the leaders and donors of developing countries, namely the Treasury Single Unit (TSA), and the active management of State treasury, facilitated by the implementation of the CUT. Macro-driven work is essentially a matter of monetary economics, but will systematically examine other disciplines such as public finance management, accounting, law or economic history. Purpose of the TSA : The TSA is the matrix of many economic, financial and accounting reforms in a developing country. This concept, which was initiated notably in France as early as the XVIIIth century in order to meet the needs of the liquidity needs of the Napoleonic wars, is today extended to almost all developed countries, and spread quickly in developing countries. It represents a structural reform by donors (World Bank, United Nations, European Union ...) and impelled by many states, often with the support of a technical assistance by donors. The TSA allows governments experiencing structural cash flow difficulties to periodically centralize (at best daily) public funds on a single account, which does not mean that the single account is “one account”. The TSA can indeed constitute the aggregation of several accounts, which will represent as many sub-accounts. In this sense, the TSA allows at least partially to respond to situations of cash stress by capturing public funds that can be disseminated in commercial banks. The most common TSA model in sub-Saharan Africa is a TSA open and managed by a central bank, but it can also be opened in a commercial bank. In countries where the central bank has a limited network, the management of the TSA can be shared between the Central Bank and the commercial banks (mixed model), but it is important in this event that the arrangements for centralizing funds are clearly formalized. In addition to the cause mentioned above, structural cash flow difficulties are mainly related to two factors: - on the one hand, the insufficiency of tax revenues mainly related to the poverty of the tax fabric and the lack of fiscal citizenship (which refers to the issue of tax consent in countries where the foundations of democracy are sometimes harmed), - on the other hand, the lack of precision in the forecast of expenditure, which results in significant differences between the budget forecasting exercise and the implementation of this budget. Otherwise, the lack of modern payment systems (real time gross settlement and net payment), based on remote compensation, makes it more difficult to predict the due dates of payments, because they are made massively by check or by paper transfer, with clearing dates that cannot be known in advance. In addition to these difficulties, there is a predominance of liquid payments in the economy, as well as a low level of bank access, the two facts being closely linked. Problems of insufficient cash flow, particularly with regard to the dissemination of public funds within commercial banks, generate significant opportunity costs for the States: thus, instead of mobilizing existing resources because of their scattering in several commercial banks, States are forced to borrow on the markets, which considerably increases the cost of this resource, and increases the deficit as well as the public debt. In addition, the artificial abundance of liquidity in commercial banks distorts the conditions for granting loans to individuals and businesses. In the end, commercial banks can also end up lending to the state with its own resources, which is a kind of double punishment for the latter. It will be interesting to measure, as far as possible, the opportunity cost of this spreading of resources for a State. However, the sometimes-unilateral measures taken by the states to repatriate public funds from commercial banks to a single account that is largely open in the Central Bank's accounts (at least in sub-Saharan Africa) can themselves generate macroeconomic imbalances. These account closures are likely to drain the liquidity of commercial banks and degrade their liquidity ratio, jeopardizing the financing of the economy, including access to credit for individuals and businesses. The balance to be struck between these two obstacles is therefore precarious. Economic environment of the TSA: The implementation of a CUT can be envisaged in several economic and monetary environments, that is to say either within a country having a currency of its own, or within a country member of an Economic and Monetary Union (EMU). In this case, the work will focus on the second case, within the framework of the member countries of the Economic and Monetary Union of West African Member States (UEMOA). The implementation of the CUT in a context of EMU is likely to facilitate the completion of this reform and the implementation of active management of the treasury of a State, thanks in particular to two factors: - on the one hand, the possibility of accessing automated payment systems, whether mass or large, favoring the widespread use of remote compensation and modern means of payment, - on the other hand, the possibility of having a wider range of financing instruments (Treasury bills, OATs) and an easier access to the financial markets. Technical environment of the TSA: Finally, the TSA reform highlights the importance of the relationship between the Central Bank and the Treasury, which can also be considered in terms of technical, accounting and legal aspects. - the first aspect is that of the technical and accounting link between the Central Bank and the Treasury: the need to better manage financial and accounting flows entails the implementation of an interface between the Issuing Institute and the Treasury in order to obtain an effective reporting. It can also lead to a modernization of public accounting, the target being to implement, like the French LOLF of August 1, 2001, three accounts: budget, accrual and analytical. - the second aspect is the legal relationship between the Treasury and the Central Bank: the relationship implemented in the context of a CUT must imperatively be formalized via a Convention. This must include the deadlines for settlement of transactions, reporting procedures, penalties and penalties in the event of an incident (lack of imputation in the time of an operation), the procedures for centralizing the accounts, the list sub-accounts used, etc. An agreement must also be concluded between the commercial banks, when they are party to the single account, and the Treasury and, where applicable, the Central Bank if the funds from the commercial banks are leveled with the Central Bank.