Participation des citoyens dans des projets affectant leur cadre de vie : quelle liberté et responsabilité dans l'agir pour les populations, en particulier les plus vulnérables?

par Anne-laure Legendre

Projet de thèse en Sociologie, démographie

Sous la direction de Yorghos Remvikos.

Thèses en préparation à Paris Saclay , dans le cadre de École doctorale Sciences de l'Homme et de la Société (Sceaux, Hauts-de-Seine ; 2015-....) , en partenariat avec Cultures Environnements Arctique Représentations Climat (laboratoire) et de Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines (établissement de préparation de la thèse) depuis le 01-09-2016 .


  • Résumé

    Face au constat de l'exclusion des citoyens aux décisions qui les concernent en premier lieu, les injonctions réglementaires et les initiatives visant à accorder une place plus importante à la voix citoyenne dans les décisions publiques ce sont multipliées. Malgré ce cadre institutionnel favorable, les mécanismes et les initiatives de participation des habitants sont sources de nombreuses insatisfactions tant sur le plan de la qualité que sur l'impact de ces dispositifs sur les décisions. Les débats et controverses autour des modalités de sa mise en œuvre occultent probablement d'autres facteurs d'incompréhension sur la notion de participation, sa justification et son intérêt. Concernant les motifs de la mobilisation citoyenne, c'est souvent dans le cadre de projets qui affectent le cadre de vie, notamment celui des communautés les plus pauvres, que se sont manifestées les luttes pour une redistribution du pouvoir de décision. Aux Etats-Unis par exemple, à la fin des années 1970 et au début des années 1980 des mouvements sociaux luttant au niveau local pour la prise en compte des inégalités environnementales dans les décisions d'aménagement se multiplient. Le concept de justice environnementale conduit à rechercher des moyens de surmonter ces problèmes de ségrégation socio-spatiale. C'est alors que le concept d'empowerment des communautés émerge à la fois comme un moyen et une finalité pour permettre aux communautés de prendre en main leur environnement de vie. Notons que si l'on cherche à augmenter le pouvoir d'agir des communautés au niveau local, le concept d'empowerment ne vise pas un transfert total de responsabilités aux populations. Une vision trop libérale du concept induit une forme de désengagement des pouvoirs publics sans jamais donner aux communautés les moyens de se prendre réellement en mains. A l'inverse, de nombreuses expérimentations positives démontrent comment l'empowerment des communautés peut mettre des villes ou des quartiers sur le chemin de la résilience vis-à-vis du dérèglement climatique, d'une meilleure cohésion sociale ou encore du bien-être des habitants. En France, si on trouve de plus en plus la notion d'empowerment, elle n'a pas rencontré le même contexte socio-politique qu'aux Etats-Unis et sa déclinaison se limite au domaine de participation à la décision publique. Pour des auteurs comme Balazard et Genestier, c'est aussi parce que la notion d'empowerment entre en résonnance avec l'émancipation des citoyens et les principes d'autogestion qu'elle suscite de la méfiance dans un contexte ou le modèle républicain de la démocratie majoritaire est toujours très prégnant. Dans le contexte plus particulier des quartiers prioritaires de la Politique de la Ville, les dysfonctionnements actuels soulèvent des questions sur la participation et l'empowerment. Ainsi les rapports de 2013 du Comité d'Evaluation et de Suivi (CES) de l'Agence Nationale de Renouvellement Urbain (ANRU) et celui de Marie-Hélène Bacqué et Mohamed Mechmache pointent l'échec de l'appropriation des projets par les communautés et la nécessité de faire évoluer l'approche de la Politique de la Ville et les principes directeurs de la rénovation urbaine. En effet, malgré une certaine amélioration des conditions d'habitat ou d'embellissement du cadre extérieur, les projets de renouvellement urbain n'ont pas permis de résoudre les problèmes sociaux, transformer l'image de ces quartiers, favoriser la mixité sociale ou réduire les inégalités. Parmi les principes remis aujourd'hui en cause, notons celui de l'hypothèse mécaniste implicite dans la pensée de la rénovation urbaine qui misait sur la diversification de l'habitat pour générer la mixité sociale. Comme nous en avons fait le constat à travers les nombreux verbatims collectés en porte dans trois quartiers politique de la Ville, les habitants de ces quartiers expriment souvent le sentiment d'opérations de maquillage dont ils ne tirent (ou n'attendent) que peu de bénéfices. Face à ces constats, les auteurs invitent à changer radicalement de regard sur les quartiers et d'appuyer le développement des politiques publiques sur les initiatives citoyennes. En réponse à ces défis, la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de février 2014 créé dans l'ensemble des quartiers prioritaires, un nouveau cadre pour la participation, « les conseils citoyens ». Alors qu'un nouvel instrument de participation citoyenne est créé, ces tentatives nous interpellent à nouveau sur le sens et l'intérêt de la participation citoyenne : a-t-elle uniquement une valeur instrumentale pour l'amélioration de la décision publique ou a-t-elle une valeur en elle-même, et si oui, laquelle ? Le cadre institutionnel qui organise cette offre de participation (voir les travaux de Sandrine Riu) ne risque-t-il pas d'entrer en contradiction avec le principe d'une approche participative s'appuyant sur l'initiative citoyenne? Nous proposons de contribuer à ces questionnements et d'interroger en premier lieu la notion de pouvoir. Nous faisons l'hypothèse que par l'action de participation, le véritable pouvoir qui arrive dans les mains du citoyen n'est plus tout à fait le même que celui qui a été prélevé en partie dans celles du décideur. Bien plus que le pouvoir d'influencer une décision, c'est aussi un pouvoir qui concerne la capacité d'agir, et qui influence l'inclusion, l'estime de soi et le bien-être des individus et de la communauté. Il existe toute une littérature sur la participation comme partage de pouvoir ou comme acquisition d'un pouvoir d'agir. A travers la question « pourquoi faire participer les habitants d'un quartier populaire à la définition et au développement d'un projet de territoire ? », ce projet cherche à explorer les liens entre participation citoyenne et développement du pouvoir d'agir des communautés et contribuer à surmonter les difficultés à faire valoir l'expertise des citoyens. Nous chercherons comment l'expérimentation de démarches de participation citoyenne peuvent contribuer à la connexion des habitants à leur cadre de vie, l'appropriation de leur environnement, le développement d'opportunités pour leur bien-être et leur épanouissement. Dans ce domaine également la littérature et les expériences sont abondantes et nous pourrons nous inspirer par exemple des concepts anglosaxons des « communautés vibrantes » (vibrant communities) dont les expérimentations dans des quartiers pauvres de San Francisco sont un bon exemple, ou le concept « des lieux de vie habilitants » (enabling places) de Cameron Duff. Enfin, nous chercherons si la mise en œuvre de ces concepts a également un effet sur les inégalités sociales de santé que les actions de la Politique de la Ville ne sont toujours pas parvenues à résorber. Nous proposons de mettre en œuvre ce projet de recherche sur un territoire où nous avons déjà établi des habitudes de travail et un réseau d'acteurs et partenaires. A La Rochelle, à deux pas du Vieux-Port et aux pieds d'un espace de marais remarquable, le quartier prioritaire de Villeneuve-les-Salines fait l'objet de deux politiques publiques concomitantes, un projet de renouvellement urbain (PRU) et un projet de valorisation et de gestion du marais. Un tel projet de territoire est une opportunité pour répondre aux nombreux défis urbains, environnementaux, sociaux, économiques et de bien-être des habitants. Nous accompagnons la Ville depuis janvier 2016 dans une démarche d'évaluation des impacts sur la santé (EIS) de ces politiques publiques. Ce travail, centré sur les problèmes d'image et de stigmatisation du quartier fourni de nombreuses données sur lesquelles nous pourrons nous appuyer : enquête qualitative sur la perception du cadre de vie, ateliers conduits avec des habitants sur l'identité du quartier, modèle d'évaluation du projet d'aménagement cadré sur le développement durable et intégrant des critères sur l'attachement au cadre de vie. Le projet de recherche pourra s'inscrire dans la continuité de ces initiatives et chercher comment les démarches participatives peuvent contribuer à l'appropriation du projet et du quartier par ses habitants. Comme l'exige le cadre réglementaire, un conseil citoyen a été mis en place à Villeneuve-les-Salines. Toutefois, il existe sur ce quartier d'autres instances participatives historiques ainsi qu'une volonté d'implication des habitants exceptionnelle. Dans ce contexte, le projet de recherche visera en premier lieu à définir une démarche de développement de la participation dans une optique de co-construction avec les acteurs du quartier et la municipalité et ses services. C'est un préalable indispensable et une contribution majeure pour partager et porter le sens de la notion de participation et ce qu'elle implique pour le développement du pouvoir d'agir des habitants. Sur le terrain, le projet nous conduira également à identifier des initiatives et des projets d'innovation sociale portés par des habitants, groupes ou associations. Le travail visera à chercher leur intégration dans le projet de territoire et notamment comment les choix d'aménagement pourraient en soutenir le développement et l'existence. Il conviendra donc d'inscrire ces démarches participatives dans le calendrier du projet de territoire et d'anticiper sur les conditions de la prise en compte de ces initiatives citoyennes dans le processus de décision. Sur le plan méthodologique, nous pourrons nous appuyer sur les cadres d'analyses multicritères développés dans l'EIS et les techniques d'animation de réunions multi-acteurs qui favorisent un apprentissage social (travaux de Reed). La mise en œuvre d'ateliers et réunions participatives pourra s'appuyer sur d'autres théories et expériences positives comme par exemple celles de l'éducation populaire. Enfin, nous chercherons à nous inspirer d'autres initiatives innovantes dans d'autres villes et quartiers pour accompagner les démarches sur le quartier en réponse aux enjeux du développement durable, de l'amélioration de la santé et du bien-être des habitants et à la réduction des inégalités sociales. L'année de travail réalisée avec la Ville de La Rochelle nous offre un contexte confortable pour réaliser ce travail de recherche. La démarche EIS est inscrite dans la stratégie de santé publique de la municipalité et soutenue par l'Agence Régionale de la Santé de la Grande Région Aquitaine. Nous avons également établi des relations de confiance mutuelle avec les acteurs et relais dans le quartier. Il conviendra d'afficher clairement nos objectifs et propositions auprès de tous ces acteurs et d'ajuster notre démarche aux besoins et contraintes locales. Nous avons constaté des décalages dans la définition et les attentes de participation entre les élus, les services, les acteurs et les citoyens. Nous devrons veiller à identifier les facteurs d'incompréhension ou de frustration et bien positionner le projet de recherche et les actions pour en assurer la légitimité auprès de l'ensemble de ces parties prenantes.

  • Titre traduit

    Citizen participation in projects affecting their living environments : what freedom and what responsibility for communities-in-action, in particular vulnerable ones?


  • Résumé

    Citizen participation in decision-making is increasingly recognized to produce important benefits not only for the decision itself but also for the communities involved. There are many controversies regarding its implementation or the degree of integration of citizens in the process, but there might be another pivotal question: what is the goal of community participation beyond its instrumental function of improving decision-making? Since we distinguish participation in the policy elaboration process from the wider community engagement efforts, a connection emerges with the concept of empowerment. While this latter emerged in the United-States in the 1970s, including as a means to respond to environmental justice issues, it has encountered a totally different context in France. Analyzing the situation of communities living in deprived and segregated urban areas (for which the French authorities have developed a specific social and urban policy that aims at reducing the gap with other areas in the city), some national studies provide a new perspective about the challenges regarding community participation and empowerment. Despite some overall and minor improvements in living conditions, the major renovation programs that have been implemented in those areas have not produced the expected results in terms of social diversity and cohesion, changing the image and reputation of these areas or reducing social inequalities. The central hypothesis in these programs relied on diversification of housing to induce social diversity, which was proven inefficient. As we noted through qualitative inquiries conducted amongst inhabitants in several such neighborhoods, there is a strong impression that these operations are cosmetic and do not change the situation or provide major benefits to the community. A new modality of citizen participation has been created specifically for these deprived districts, named “the citizen councils”, on which we wish to concentrate in an effort to explore the value of citizen participation. As participation may be seen as a means of transferring power to the communities and facilitating autonomous action, we propose to investigate the values of newly acquired freedom to act, but also responsibilities that may come along. Our research will focus on the experimentation of citizen participation initiatives and will assess how it can contribute in connecting communities to their environment and improve their health and well-being. We will base our research on other experiments in the area of community engagement, such as the trend of Transition Towns in United Kingdom, the concept of vibrant communities (of which the initiatives conducted by the City of San Francisco or the City of New York provide good examples) or the literature on enabling places as initiated by Cameron Duff. This research will be designed as a continuation of a project initiated in a vulnerable neighborhood in the rather wealthy harbour-city of La Rochelle. Since 2016, we have been involved in a Health Impact Assessment project concerning a urban renovation program and a valorization project for the exceptional wetland-area surrounding the neighborhood. This project is already providing many insights and is raising new questions on citizen participation and how it could change the image of a stigmatized neighborhood, increase inhabitants' attachment to their place and improve their health and well-being. The research will search to define a citizen participation and engagement strategy with local authorities and other institutional actors. By doing so, we will try to build a common understanding of the concept of participation, its sense and utility. In the neighborhood, we will build on existing or emerging projects to enhance social innovation among the community. We will search innovative ways to engage the local communities, especially the vulnerable ones while we will establish a link with local policies and search the way in which it could support this type of initiatives. The aim of the project is to contribute to transition towards more resilient, sustainable, inclusive, and healthy communities.