Consulats et consuls honoraires de Roumanie dans les grandes puissances ouest-européennes entre les deux guerres mondiales

par Elinor Danusia Popescu

Projet de thèse en Etudes européennes, études des relations internationales

Sous la direction de Traian Sandu et de Silviu Miloiu.


  • Résumé

    Le Britannique Desmond C.M. Platt utilisait le terme « le service Cendrillon » (Cinderella Service), pour désigner la situation des consuls éclipsés dans leur activité par leurs collègues diplomates ; le Suédois Leos Müller remarquait la même chose à propos de son pays . Les problèmes de relations politiques et diplomatiques, de jeu des alliances, de la conclusion de la paix ou de la déclaration de la guerre, les analyses sur les grandes questions de l'actualité politique ou des relations internationales sont revenues, notamment, aux diplomates, ce qui a éclipsé l'activité consulaire dans la recherche historiographique. On ne pourrait pas, en effet, dire que la Roumanie est une exception. Pourtant, l’institution consulaire est considérée la plus ancienne forme de représentation d’un pays à l’étranger . En Grèce antique, le terme correspondant au consul était « proxenoi », une personne dans un pays étranger qui défendrait les intérêts des citoyens dans l’Etat-hôte , l’équivalent des consuls honoraires d’aujourd´hui. Le « proxenus/ proxenoi » avait beaucoup de responsabilités, y compris de servir comme intermédiaire entre deux villes et comme protecteur pour les étrangers généralement. Sur la scène internationale, les relations consulaires ont en effet existé longtemps avant les relations diplomatiques, la fonction consulaire durant - sous d’autres dénominations -, depuis l’antiquité et le terme de « consul » étant utilisé depuis le XIIe siècle, peut-être depuis le XIe siècle , pour désigner un homme administrant la communauté de ses compatriotes. Les consuls ont été primi inter pares de leurs « nation », possedant une reconnaisance royale, ce qui les faisait premiers parmi les égaux, le collectif de leurs compatriotes dans une ville . Cette fonction pré-westphalienne tenait compte des intérêts des Etats comme de ceux des personnes privées. Elle se situe donc au croisement des sphères publique et privée, de l’Etat et de la société civile. Mais ces services non-politiques ont été marginalisé et n’ont pas reçu l’attention et l’acuité qu’elles méritent pleinement . Son étude durant la période de l’après Première Guerre mondiale la projette dans le contexte d’un double défi : l’inflation étatique avec la poursuite des révolutions nationales en Europe centrale et une affirmation radicale de l’autorité des Etats avec la révolution fasciste en Italie d’abord, en Allemagne ensuite – et leurs plus ou moins pâles répliques dans la deuxième moitié des années trente. Quel est l’espace laissé à cette forme diplomatique qui fait la part belle à l’initiative et aux libertés privées – notamment en matière de commerce et de déplacement individuel – et à l’articulation harmonieuse des deux sphères ? L’objectif de ma thèse est de réaliser une étude de relations internationales, qui comporte aussi une dimension d’histoire sociale à travers le recrutement de ces élites de la société civile – les consuls honoraires – qui assurent le relais entre cette dernière et la grande diplomatie de carrière. Je me propose de rechercher l’activité consulaire roumaine dans les quatre grandes puissances ouest européennes – choisies, pour équilibrer, parmi deux Etats révisionnistes, donc désireux de transformer les équilibres mis en place lors des traités concluant la Première Guerre mondiale, et deux Etats satisfaits par ces traités – à tous les niveaux : économique, politique, administratif et culturel. La problématique de ma thèse articule donc diplomatie consulaire et grande diplomatie et consiste à évaluer leur convergence politique en faveur des grands vainqueurs français et britannique ou, à l’inverse, le contrepoids que cette diplomatie « mineure » pourrait exercer au bénéfice des frustrés allemand et italien. Cette dernière option est d’autant plus intéressante qu’Allemagne et Italie étaient les principaux partenaires commerciaux de la Roumanie avant 1914. Les attributions du consul honoraire sont en effet essentiellement commerciales, ainsi que son serment envers l’Etat roumain l’exprime : « Je jure de remplir avec fidélité et conformément aux lois roumaines les fonctions qui m’ont été confiées et de contribuer de toutes mes forces à ce qui pourrait favoriser le commerce roumain . » Pourtant, même l'attention des historiens de l'économie n'a pas été suffisamment canalisée sur les consuls, ainsi que Leos Müller le remarquait , alors qu’ils ont eu une contribution économique, commerciale, administrative et culturelle éloquente. J’ai opté pour ce sujet de recherche étant donné que la problématique des consulats et des consuls de la Roumanie pendant la période de référence reste encore, dans une large mesure, un sujet historiographique inédit. Je n’ai pas étudié seulement les relations diplomatiques et consulaires interétatiques, dans leur forme classique, mais aussi des réseaux personnels, la manière dans laquelle s’établissaient les liens sociaux. J’ai donc été amenée à exhumer la vie des consuls, avec leurs activités, leurs responsabilités et leurs sociabilités, à partir d’une étude consistante et systématique des archives, tant de la Roumanie – les archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères de Roumanie (AMAER), l’archive du conseil national pour l’étude des archives de la Securitate (CNSAS) – que de la France – les archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères de la France (AMAEF) de la Courneuve. Un déséquilibre se retrouve parmi les sources roumaines : entre les quatre grandes puissances ouest-européennes étudiées, les documents sur la France sont plus nombreux et exhaustifs – notamment le « Fonds Paris, Correspondance personnelle et confidentielle du consul général honoraire Louis Louis-Dreyfus » et les documents des archives françaises - en comparaison avec les autres pays. Ainsi, les informations contenues dans la thèse sur le système consulaire roumain en France sont plus riches. Pour obtenir une vision historique d’ensemble, j’ai fait appel aussi à la recherche des archives étrangères, les archives diplomatiques du ministère des Affaires étrangères de la France - Série Z, carton 569, dossier 5, Corps diplomatique de Roumanie à l’étranger, 1918-1929 (microfilm), et 1930-1935, qui comptent plus de 900 pages de documents sur le sujet. J’ai réalisé une étude de type interdisciplinaire – histoire, géographie, économie, droit consulaire, sociologie et sciences politiques. Les méthodes de recherche qui ont guidé le développement de mon travail sont l'étude critique des documents des archives, la comparaison historique, l'analyse juridique et institutionnelle, des méthodes spécifiques de l'histoire économique, les statistiques historiques. Dans la période de l’entre-deux-guerres, on assiste au développement continu des relations diplomatiques et consulaires de la Roumanie avec un nombre considérable de pays, pas seulement avec les grandes puissances (France, Grande-Bretagne, Allemagne, Italie), mais aussi bien avec les autres pays de l’Europe, d'Amérique (du Nord, mais aussi Centrale et du Sud), ou encore d’Afrique, d'Asie et d'Australie. Ainsi, dans les premières années suivant la Grande Guerre, la Roumanie détenait un nombre relativement limité de consulats dans les autres Etats. Mais, vingt ans après, au tout début de la Seconde Guerre Mondiale, on observe une croissance significative de ce nombre, avec une présence des consulats roumains dans 59 pays ! Cela a effectivement eu des conséquences positives sur la vie économique, politique et culturelle roumaine. Les chances de la diplomatie mineure consulaire d’une petite puissance comme la Roumanie dans l’Europe de Versailles façonnée par la volonté des grandes puissances semblaient bien minces. Non seulement la France avait amplement imposé ses impérieuses préoccupations stratégiques à travers les clauses diplomatico-militaires des traités, mais elle tentait également de priver l’Allemagne de son potentiel économique, notamment sidérurgique. Or, si la France représentait le principal garant du nouvel ordre territorial et sécuritaire du continent dont la Roumanie était, à son échelle, un des plus grands bénéficiaires, elle réduisait aussi la capacité économique de son principal partenaire commercial d’avant 1914, et même de l’après 1924. Et le rôle des échanges est en fait indispensable à tous les pays, et notamment aux pays en développement comme la Roumanie de l’époque, qui en attendait les transferts de technologie et de richesse nécessaires à sa modernisation. Les années 1919-1923 confirment paradoxalement la volonté de la Roumanie de sortir de la logique de guerre avec l’Allemagne, alors que localement, elle s’engage dans l’occupation de la Hongrie et que la France attend d’elle, vainement, une participation à l’effort contre les bolcheviks. La diplomatie consulaire joue dans cette période un rôle important, au point que le ministre des Affaires étrangères lui-même intervient, nous l’avons vu, pour freiner les ardeurs de son ministre plénipotentiaire à Berlin, prêt à imposer un consul à Hambourg au nom des droits acquis par le traité de Versailles. Les réseaux des pays vainqueurs, mis en sommeil par l’effort de guerre et le dirigisme qu’il impliquait, reprennent leur activité avec un retour à la normale tout relatif et se re-déployent avec des créations, notamment en France et en Grande-Bretagne, où ils étaient sous-dimensionnés avant le conflit. Cette période de crise de réadaptation à l’économie civile ne peut pas compter totalement sur la diplomatie économique de haut niveau, ne serait-ce qu’en raison de l’inachèvement des traités en matière de réparations, notamment. Toutes ces questions laissées en suspens rendent la diplomatie consulaire d’autant plus précieuse en matière de reprise des échanges marchands et de protection de la main-d’œuvre immigrée – même si la Roumanie n’en fournit pas, à la France par exemple, officiellement et au niveau de la Pologne. Enfin, les festivités et les commémorations liées à la victoire ouvraient aussi un champ à l’organisation d’occasions de rapprochement entre les deux sociétés civiles : ainsi ce membre de l’aristocratie du nord de la France qui devint consul à Lille en raison de ses liens d’affaires avec la Roumanie, mais aussi pour avoir organisé une mission des officiers de réserve français à Bucarest. La période de la prospérité, de 1924 à 1929, représente l’âge d’or des consulats roumains entre les deux guerres. La conférence financière de Gênes en 1922 aurait pu amorcer plus tôt encore la pompe commerciale que les consuls auraient ensuite contribué à faire fonctionner dans le domaine commercial ; mais les préoccupations de sécurité de la France repoussèrent la satisfaction matérielle – y compris celle de leurs alliés – après les assurances anglo-américaines et le plan Dawes. Ainsi, entre 1922 et 1924, s’imposa dans le champ consulaire la stature surdimensionnée du consul honoraire de Paris, favorisé par le retour aux affaires de l’inamovible famille qui dominait le Parti National Libéral. Sa présence avait l’avantage de fournir à la Roumanie un deuxième canal de communication de haut niveau aux côtés du ministre plénipotentiaire, ainsi qu’un représentant de haut vol dans le champ commercial, financier, politique et mondain. La deuxième moitié des années vingt enregistre un premier palier dans l’effacement progressif de Louis Louis-Dreyfus. L’apparition d’un personnel politique autoritaire et déjà antisémite, puis le moment authentiquement démocratique avec les Transylvains à la fin des années vingt, éloignent ce représentant de la haute bourgeoisie juive des sommets du pouvoir clanique du Parti National Libéral auquel il était attaché. Le rapprochement franco-allemand finit de rééquilibrer le réseau consulaire roumain en faveur de la province française, ainsi que des trois autres puissances ouest-européennes – y compris, en effet, d’une Italie mussolinienne qui défie la France dans le Bassin danubien. Le choc du krach de 1929 eut une conséquence paradoxale pour les consuls : peut-on considérer qu’il les entraîna dans la chute des échanges commerciaux, ou à l’inverse qu’il les valorisa dans leur rôle d’intermédiaires dans ce contexte critique ? La réponse se trouve sans doute dans leur marginalisation rapide non seulement en raison de la rétraction des capitaux, la chute de la production et le relèvement généralisé des barrières douanières, mais également du fait que les produits roumains qui pouvaient intéresser le plus les puissances occidentales, c’est-à-dire les matières premières minières et surtout le pétrole, étaient en bonne partie administrés par les pouvoirs publics depuis la loi des mines de 1924 et échappaient aux échanges gérés par le marché libre sur lequel pouvaient opérer les consuls. Ces derniers, même si ils étaient intégrés au réseau diplomatique roumain du fait de leur accréditation, restaient néanmoins ancrés dans un tissu socio-économico-culturel local, ce qui faisait leur prix, mais aussi leurs limites à l’heure des zones protégées. Leur glas sonna avec l’avènement du régime nazi en Allemagne au début de 1933. Si la « fonctionnarisation » des consuls était une tendance lourde depuis l’apparition des Etats westphaliens et des nationalismes plus d’un siècle après, les totalitarismes de droite et de gauche du XX siècle achevèrent temporairement un processus qui aboutit, pour la Roumanie stalinisée de 1948, à leur suppression pure et simple. L’Allemagne nazie entama cette évolution par la mise-à-l’écart des nombreux consuls honoraires de Roumanie d’origine juive, mais il faut reconnaître que la partie roumaine, sans basculer dans une politique antisémite officielle et systématique avant décembre 1937, reçut sans réaction notable les initatives de son puissant partenaire. Bien au contraire, cette politique allemande désinhiba certaines tendances anciennes, qui se révélèrent avec une certaine impudence, au vu des attitudes amicales passées, à l’égard de Louis- Dreyfus ou d’autres consuls des trois autres puissances occidentales. L’Italie connut un épisode similaire avec la réaction du régime lors des sanctions de la Société des Nations prises contre son agression face à l’Ethiopie. Mais la Roumanie ne vécut pas cette évolution comme un partenaire passif, victime des régimes totalitaires. Elle avait adopté elle-même une législation du numerus clausus national dans les conseils d’entreprise dès 1934 et accompagna l’« esprit du temps » favorable à un fascisme prétendument religieux jusque dans la formulation de certains serments consulaires et la méfiance envers les consuls d’origine juive. La camarilla qui entourait le roi de Roumanie, en bonne partie affairiste et d’origine juive, n’a pas pu contrebalancer auprès du monarque autoritaire l’évolution antisémite massive de la société roumaine avec des conséquences lourdes sur un réseau consulaire dont les fonctions économiques et culturelles étaient en partie assurées par les minorités ethniques dans la société traditionnelle roumaine. En résumé, l’objectif de ma thèse est d’expliquer la dynamique des relations consulaires de la Roumanie avec les puissances ouest-européennes, mais aussi leur fonctionnement institutionnel et leur insertion dans les priorités de politique extérieure de l’Etat roumain. Cette thèse, je la souhaite accessible et utile pour les étudiants, les enseignants et les chercheurs, mais aussi pour les personnes intéressées par les relations internationales. Cette thèse doctorale témoigne du caractère novateur des résultats de ma recherche concernant la compréhension de l'histoire consulaire de la Roumanie, d'un chapitre remarquable de l'histoire consulaire européenne, ils contribueront à une meilleure lisibilité du rôle des consuls dans la promotion de certains points de la stratégie de la politique étrangère et de sécurité. Les champs de recherche restent encore amples.

  • Titre traduit

    Romanian honorary consulates and consuls in the Western European powers during the inter-war period


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