Naissance et développement d'une magistrature administrative : la Congrégation du Buon Governo de l'Etat Pontifical (16ème - 19ème siècles)

par Flavia Mancini

Thèse de doctorat en Droit et sciences sociales

Sous la direction de Emanuele Conte.

Le président du jury était Paolo Napoli.

Le jury était composé de Silvia Di Paolo, Simona Feci, Sara Menzinger.


  • Résumé

    La Congrégation du Buon Governo, établie a Rome en 1592 avec la Bulla Pro Commissa, par Pape Clément VIII, est l’organisme administratif crée par le gouvernement pontifical pour la gestion des affaires internes. Comme l’a observé Paolo Prodi dans un ouvrage de 1982, l’Etat pontifical du 16ème siècle montre une certaine précocité dans le procès de modernisation des structures étatiques : la thèse de Prodi est que l’identité parfaite entre pouvoir spirituel et pouvoir temporel a joué – pendant une première phase – comme facteur positif vers la création des structures de l’Etat moderne.Le point de vue de l’historien du droit devrait ajouter à cette considération aussi le rôle joué par le droit canonique dans la construction des règles de l’administration moderne. Ce droit canonique qui était naturellement très bien connu par les élites de l’Etat de l’Eglise.L’étude approfondie de la Congrégation du Buon Governo vise donc à mettre à l’épreuve soit la thèse proprement historique de Paolo Prodi, soit de vérifier sur le terrain l’hypothèse de Gabriel Le Bras selon laquelle le droit administratif de l’état moderne doit beaucoup de ses mécanismes à la tradition canonique.En dépit de sa modernité, en effet, la Congrégation du Buon Governo garde des éléments de goût médiéval. Sortissant de l’idée indifférenciée de iurisdictio, elle renferme en soi non seulement la structure et l’organisation qui peuvent lui faire préfigurer un « ministère » avant la lettre, mais garde aussi fonctions et compétences de nature judiciaire.Elle est composée de cardinaux représentant le cercle des plus proches collaborateurs du Pape, qui sont appelés “ponenti”.Organisme composé pour « représenter » le pouvoir absolu du pape dans les affaires intérieures de l’état, la Congrégation doit surtout gérer les relations entre le pouvoir central et les communautés locales. Elle doit régler les conflits entre communautés, contrôler la gestion des finances communautaires, défendre l’intérêt de l’état dans les affaires d’aménagement du territoire ou les droits anciens des communes devaient se plier face au vouloir de l’autorité souveraine.C’est pour accomplir cette tâche que la congrégation s’organise dès le début sur un double registre : elle se charge de la gestion de l’administration interne pour donner exécution aux décisions du gouvernement central, mais aussi elle exerce les fonctions judiciaires dans les matières qui lui sont confiées.La fonction administrative de la Congrégation consiste notamment dans l’inspection et le contrôle des finances dans les territoires de l’État Pontifical: ainsi, lentement, l’état met un système de contrôle financier centralisé. Il s’agit d’une innovation majeure, car, dans les états d’ancien régime, les communes étaient perçues comme des sujets de droit public précédents à l’état central, et par conséquent ils étaient indépendants du point de vue économique (sauf le cas d’endettement, qui d’ailleurs n’avait pas nature publique ou administrative, mais privée). Dans le procès de soumission des communes au contrôle financier de l’état, par contre, le modèle de l’administration ecclésiastique devrait avoir joué un rôle, car, à différence des communautés de citoyens d’une ville ou d’un village, les établissements ecclésiastiques médiévaux étaient bien soumis au contrôle central de l’évêque, qui se manifestait par la pratique des visites pastorales.La Congrégation du Buon Governo connaît de relations entre les organes de l'État papal et les collectivités, et exerce son administration aussi à travers ses compétences et pouvoirs de nature judiciaire: en effet, elle-même juge en cas de désaccord concernant l'administration et des collectivités locales.

  • Titre traduit

    Birth and development of an administrative judiciary : the Buon Governo Congregation of the Pontifical State (16th - 19th centuries)


  • Résumé

    This PhD thesis aims to investigate the theme of the birth and development of modern state institutions, starting from the analysis of an organ of the temporal Church government, the Sacra Congregatio Boni Regiminis, established by Clement VIII in 1592 with the Bulla Pro Commissa a Domino, and responsible for the administration and management of the internal affairs of the Papal State until its suppression in 1847.The Papal State is in fact currently regarded by many academics as a real political laboratory/workshop, where institutional innovations intended to be placed and accepted by most of early modern States were tested.For this reason, a preliminary analysis examining the field of local administration seemed to be very useful and appropriate, as this matter shows how the Pope legitimizes his empire not only in the religious sphere, but also in the temporal one: cloaked in the spiritual robe, in the exercise of his powers, he pursues purely secular objectives.The study of a body as Buon Governo makes it possible to examine the phenomenon of the setting up of the modern state structures from a privileged point of view. This also allows us to focus on the relationship between central government and local communities.The action of Buon Governo relating to local/territorial administration testifies the reality of a body which is entrusted not only with structures typical of an actual ministry, with insightful administrative powers of supervision and control over local finances, but also with judicial competences and powers. Driven by this dual nature, the Papal temporal government thus reveals a configuration considered by Paolo Prodi as anticipatory of typical of modern states, showing an internal structure that branches out into organisms and systems capable of managing and exercising, even at the peripheral level, a very penetrating control on local realities.As mentioned, since 16th century, the Papal State has demonstrated a certain precocity in the process of institutional modernization, an ideal substrate for the birth of the Buon Governo.The work of the Congregatio Boni Regiminis is organized on a double level: it is not only responsible for the management and administration in enforcing judgments emanating from the center, but it has also judicial functions and competences in relation to the same issues.Administrative functions are principally reflected in the supervision and control of local finances: in this way the Papal State gradually put in place a system of centralized financial control.The reality just described is clearly shown in particular in the field of common properties (woods, pastures, etc.): this is in fact one of the subjects in which the Sacra Congregatio exercises both functions and powers, proto-administrative and properly judicial.The issue of the ownership of common properties becomes crucial when they are wrongly involved in the Pope Pio VII economic reform program: the aim of the motu proprio of 19 march 1801, and the subsequent ones of 1803 and 1807, is in fact to transfer to the Papal State – and in particular to the Reverenda Camera Apostolica – all debts contracted and not honored by local institutions in exchange of the assignment of all their properties (“beni comunitativi”). Among them they were wrongly included also common properties: they belong to communities, and not to local institutions.In this way, common properties, of which people and individuals belonging to a given community are owners, and towards them local institutions arise only in terms of “exponential” entity (they only have representative powers), are mistakenly included in the act of “incameramento”, coming to determine in this way a series of appeals to the Buon Governo, responsible for managing all the Apostolic Camera fiscal operations.


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