L'évolution et l'avenir du logement social en France : les mutations juridiques des opérateurs de l'habitat social, générées par le passage du service public à la française à l'intérêt général européen

par Philippe Villain

Thèse de doctorat en Droit public

Sous la direction de Philippe Guillemin.


  • Résumé

    Cette thèse revient sur les conséquences des multiples lois et décrets transformant le paysage des opérateurs de l'habitat social en France comme les mutations statutaires consacrés par la loi de 200 avec I'émergence du statut unifié d'office de l'habitat OPH et la fusion des OPHLM et des OPAC. Cette thèse approfondit de nombreux sujets, comme la coopération entre les opérateurs HLM et le devenir statutaire de certains d'entres-eux, l'implication de 1s décentralisation dans le logement social, le non interventionnisme de l'union Européenne dans la politique du logement des Etats membres et la règle d~ célèbre article 55 de la loi SRU fixant le pourcentage minimum obligatoire de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants. Si à la fil de l'année 2000 certaines réformes étaient attendues parmi lesquelles la fusion, déjà citée, des OPHLM et des OPAC, d'autres concernant la refonte d'autres opérateurs ont pu apparaître comme des plus soudaines. Pour évoquer et justifier ces multiples familles d'opérateurs HLM, cette thèse revient aux sources dedes différentes familles d'opérateurs en France et en Europe : Avec la création de la Fuggereï édifiée de 1510 à 1519, par Jakob Fugger II dit " le Riche ", nous remontons au début du XVIème siècle avec l'apparition du premier opérateur de logements sociaux au monde. Ce " Laurent de Médicis allemand " mettait en pratique les idées du IVème siècle avant notre ère, contenues dans l'ouvrage La République de Platon. Cette publication ouvrait la voie à un modèle de Cité parfaite qui devait constituer l'archétype pour de nombreuses expériences utopiques ultérieures. Jacob Fugger devancera de manièrepratique et concrète, les thèses mentionnées par son contemporain anglais Thomas More avec sa publication de 1516 « 1'Ile d'Utopie ou la meilleure des républiques ». Cependant l'Utopie de départ va également servir de référence, via ses descriptions, pour la réalisation de futures cités idéales. Ces théories allaient faire place à des édifications concrètes dès le XVIIème siècle avec des architectes français tel que le Champenois Claude Nicolas Ledoux. Ces maîtres d'ceuvre et maîtres d'ouvrage allaient mettre en pratique les idées des philosophes des Lumikres pour loger les premiers ouvriers travaillant dans les manufactures et devenir ainsi, les premiers gestionnaires de logements pour ouvriers sur les sites emblématiques des salines royales d'Arc et Senans er Franche Comté construites de 1773 à 1779 et de la cristallerie de la Reine au Creusot en Bourgogne en fonction de 1782 à 1833. Ces épisodes post-révolutionnaires demeurent cependant peu relayés par les auteurs ou chercheurs actuels sur les origines du logement social en France. Il faudra attendre laRestauration de 1814 avec l'industrialisation de la France pour qu'émergent les préoccupations ouvrières dont celle du logement. Cette thèse établit un classement entre les premiers opérateurs de logement. La première catégorie est celle des utopistes qui se répartira en différentes familles de pensée : celle des réalistes économiques comme la dynastie des Schneider au Creusot imprégnés des idées de Saint Simon, l'industriel républicain Emile Menier (proche des coopératistes et des mutualistes) ou la dynastie des industriels Benoît puis Jean-Baptiste Gardon créateurs de la fonderie de bronze de Mâcon en 1796 et fondateurs de la Caisse d'Epargne de Mâcon en 1833 et de la Société de secours mutuel dite la Mâconnaise en 1850 La seconde catégorie regroupe les paternalistes chrétiens comme la dynastie des Chagot à Montceau les Mines, disciples de Frédéric Le Play et celle des industriels Doré à Fontaine les Grés qui édifièrent toutes les infrastructures sociales y compris l'église dans les années 1920. La troisième catégorie regroupe les philanthropes avec André Godin, s'inspirant des pensées de Charles Fourrier, fera don à ses ouvriers de son usine et de son Familistère de Guise via leur participation au capital social de la société coopérative gestionnaire du tout. La quatrième catégorie rassemble les idéalistes avec Victor Considérant disciple de Charles Fourier qui s'essaya à l'installation de nombreux phalanstères en France à Condé sur Vesgre en 1833, au Texas en 1854 avec la création de la communauté sociétaire deRéunion, puis via la création d'un phalanstère au bord de la rivière Rouge aux Etats-Unis d'Amérique. La dernière catégorie rassemble les socialistes comme Robert Owen et sa colonie de New Harmony fondée en 1825 aux Etats Unis, instigateur de la création de nombreuses coopératives de consommation qui prendront leur essor à partir de 1844 avec les "Equitables Pionniers de Rochdale". Néanmoins durant toute la période couvrant 1510 à 1880, I'initiative venait exclusivement de la société civile et d'industriels privés, exceptée l'intervention de Napoléon III. Toutefois, dans ce cas, ce sont les fonds personnels du Prince Président qui vont fonder en 1849 la Société des Cités Ouvrières de Paris : la SCOP. Il faudra attendre la fin du XIXème siècle en Angleterre et en Belgique, et 1912 en France pour voir apparaître les premiers opérateurs publics avec l'émergence des premiers services publics. Les OPHBM gèrent le SP de logement inscrit dans la loi Bonnevay de 1912. Autre paradoxe, par rapport au contexte actuel, ces logements pour ouvriers étaient longtemps réservés à une main d'oeuvre considérée comme privilégiée, bénéficiant de nombreux autres avantages. (services hospitaliers, maisons de retraite, mutuelles.. .) services dont ne bénéficiaient pas les autres catégories sociales (agriculteurs, manouvriers, commerçants ambulants . . .) Avec la croissance industrielle et ses besoins en main d'oeuvre, puis les deux conflits mondiaux, la production de logements sociaux n'a pas été suffisante pour faire face à toutes les demandes jusque dans les années 1970. L'âge d'or du logement social en France et en Europe date de la période dite des Trente glorieuses, période faste qui jouxte celle de l''Etat providence. Ainsi les Etats des pays occidentaux et même ceux du bloc de l'Est vont pourvoir aux différents besoins de leurs populations. Parmi ces besoins, nous retrouvons après ceux essentiels de manger et de se vêtir, celui de se loger dans une habitation digne de ce nom et pourvu du confort moderne. Bien entendu, pour prétendre rentrer dans la catégorie de logements sociaux, il convient d'ajouter un autre critère : celui d'un loyer plafond maximum dont le logement est réservé à des personnes à revenus modestes. Il est nécessaire de souligner qu'en France, depuis la loi sur les habitations à bon marché du 30 novembre 1894 (Jules Siegfried), l'Etat constitue le promoteur du logement social grâce aux nombreuses aides financières et fiscales directes ou indirectes versées aux opérateurs HLM ou à leurs locataires ou bénéficiaires, (subventions pour la construction, TVA à taux réduit, exonération de TFPB, mise en place de l'APL . . .) et son contrôle par la CDC et les Caisses d'épargne. Tous ces outils contribuent à faire du logement social un des leviers de l'économie et à créer le particularisme du logement à la Française, même si les aides tendent à diminuer. L'autre singularité française concerne la multiplicité des familles d'opérateurs HLM en France. Si désormais depuis la loi ENL les OPHLM et les OPAC ont fusionné sous le statut unifié d'OPH office public de l'habitat, les SA d'HLM demeurent sous la dénomination d7ESH entreprises sociales de l'habitat, d'autres structures HLM perdurent telles fondations HLM, les sociétés coopératives, les SEM et les SAC1 sociétés anonymes de crédit immobilier. Mais autre paradoxe chaque opérateur garde ses spécificités et ses compétences propres. Ainsi, pour cerner la définition du logement social et essayer de se propulser dans l'avenir, il nous a paru nécessaire de rechercher les différents classements opérés dans les autres pays d'Europe. Ainsi trois définitions de l'habitat social émergent au sein de l'Europe des 27, comme l'a défini Laurent Guékière. 1) La conception « universaliste » du logement dans les pays nordiques. Les Etats scandinaves récusent la notion d'habitat social, et en Suède, le terme d'habitat social est remplacé par le vocable : d'habitat d'utilité publique. 2) La seconde notion est l'approche ciblée. Ce principe réserve I'attribution de logements sociaux à certains groupes cibles. Mais ce concept est également subdivisé en deux sous groupes : 2-1) Le système fondé sur l'attribution en fonction d'un plafond de revenus, dit « généraliste )) et 2-2) un second modèle dit « résiduel » qui concentre l'offre aux personnes les plus pauvres. Nous retrouvons le modèle résiduel dans la plupart des pays d'Europe du Sud, (où le logement locatif social est très faiblement représenté), mais également présent dans les pays anglo-saxons ainsi que certains pays issus de l'ex Europe de l'Est. (La chute du communisme dans ces Etats a provoqué une vente massive des appartements à leurs locataires, annihilant la ressource en habitat social.) La France, ainsi que d'autres pays, a choisi une voie médiane dite généraliste. Cette conception intermédiaire, entre l'approche universaliste nordique et la résiduelle, assigne comme objectif au logement social de loger les ménages bénéficiant de revenus salariaux limités à un plafond de revenus, effectuant un tri dans la catégorie de logements proposés. Cependant, pour se propulser darl'avenir du logement social et essayer de définir ses possibles évolutions, cette thèse évoque d'autres organisations de l'habitat social pratiquées dans d'autres pays industrialisés situés outre Atlantique ou en Asie (Japon). Elle aborde cette évolution du logement social, en la comparant aux mutations orchestrées dans d'autres pays émergents, francophones ou non, où l'habitat reste un luxe, dont la préoccupation passe au second plan, après celle de se nourrir ou d'obtenir un accès à l'eau potable. Ainsi, face aux multiples opérateurs des pays industrialisés, nous ne pouvons que regretter le manque d'opérateurs dans les pays en voie de développement. Nous pouvons cependant considérer que l'opérateur mondial de substitution est le PNUD : Programme des Nations Unies pour Ie Développement. Ce dernier est présent dans bon nombre de pays sous développés et aide à l'hébergement d'urgence avant de construire un habitat alternatif. La seconde structure est l'ONU Habitat, qui constitue une force de propositions face aux multiples enjeux en terme d'habitat social ou non et de logement pour les plus démunis de par le monde. Face à ce déséquilibre d'implantation géopolitique des opérateurs et surtout de l'offre de logements sociaux au niveau planétaire, cette thèse s'interroge sur la régression actuellement observée dans les pays occidentaux, par rapport à l'offre insuffisante du nombre de logements sociaux pour les plus démunis ! En effet, les opérations consistant à vendre des logements publics sociaux ou financés avec des fonds publics à des promoteurs immobiliers privés sont devenues courantes depuis une dizaine d'année et aucun pays de l'Union Européenne n'est épargné par ce phénomène. Cette thèse pose également le probléme de l'impact du droit communautaire dans les activités du logement et de l'habitat social face au mythique marché et au principe de libre concurrence alors que paradoxalement l'Union européenne ne dispose pas de compétence en matière de politique du logement. Déjà un premier bouleversement est né, avec la décentralisation sur la répartition des compétences et sur les relations entre collectivités publiques dans le domaine du logement social. L'émergence d'une collectivité fusionnant les départements pourvus de la compétence logement et les régions ne possédant pas cette capacité d'intervention risque d'être fort intéressante pour la gouvemance future des OPH départementaux. Ainsi les réformes concernant les opérateurs de l'habitat social sont loin d'être terminées et cette thèse émet l'espoir de l'apparition d'un opérateur unique en Europe gérant un habitat social dont Ia définition sera issue d'une harmonisation des législations des différents pays d'Europe constituant la politique européenne du logement social.

  • Titre traduit

    Evolution and future of the social housing in France : the juridical mutations of the operators of the social habitat, generated by the passage of the public to the french in european general interest


  • Résumé

    This thesis returns on consequences of numerous laws and decrees transforming the landscape of the operators of the social habitat into France as statuary mutations dedicated by the law of 2006 with the emergence of the status unified with housing operator OPH and the fusion of OPHLM and OPAC. This thesis deepens numerous subjects, as collaboration between the operators of social housing and the statuary future of some of enter them, the involvement of decentralization in the social accommodation, the not interventionism of the European Union in the policy of the accommodation of Member States and the rule of celebrates article 55 of the law SRU fixing the percentage obligatory minimum of social accommodation in the villages of more than 3 500 inhabitants. So at the end of the year on 2000 one waited for certain reforms among which fusion, already named, OPHLM and OPAC, concerning others the overhaul of other operators could appear as the most sudden. To recall and justify these operators numerous of social housing families, this thesis retums to the sources of the appearance of operators different families in France and in Europe: With the creation of Fuggereï built from 1510 till 1519, by said Jakob Fugger II " the Rich man ", we go back up at the beginning of the XVIth century with the appearance of the first operator of social accommodation to theworld. It " German Laurent de Médicis " put into practice the ideas of the IVth century before our epoch, contained in the work The Republic of Platon. Thispublication opened the way to a mode1 of perfect City which had to constitute the archetype for numerous subsequent utopian experiments. Jacob Fugger will outstrip in a practical and concrete way, theses mentioned by his English contemporary Thomas More with his publication of 1516 « the Island of Utopia orthe best of republics ». However the Utopia of departure is also going to act as reference, via its descriptions, for the realization of future ideal cities. These theories were going to make room for concrete edification from XVIIth century with French architects such as the Champenois Claude Nicolas Ledoux.These masters of work were going to put into practice the ideas of the philosophers of Light to lodge the first workers working in factories and to become so,the first administrators of housing for workers on the emblematic sites of saline royal of Arch and Senans in Frank County constructed from 1773 till 1779 and of the crystal glassmaking of the Queen in Creusot in Burgundy according to 1782 in 1833. These episodes post revolutionary remain however not muchrelieved by the authors or actual researchers on the origins of the social housing in France. It will be necessary to wait for the Restoration of 1814 with the industrialization of France so that the working concerns appear of which that of the housing. This thesis establishes a classification between the first operators of housing. The first category is that of the utopians which will split into different families of thought: that of the economic realists as the dynasty of Schneider in Creusot impregnated with the ideas of saint Simon, the republican industrialist Emile Menier (close to coopératistes and to mutualistes) or the dynasty of the industrialists then creative Benoit and Jean-Baptiste Gardon of the bronze foundry of Mâcon in 1796 and founders of the Savings bank of Mâcon in 1833 and the Society of mutual assistance said Mâconnaise in 1850. The second category regroups paternalistic christian as the dynasty of Chagot in Montceau Mines, adherents of Frederick Le Play and that of the industrialists Doré in Fontaine les Grés which built al1 social facilities including the church in 1920s. The third category regroups the philanthropists with André Godin, drawing inspiration from thoughts of Charles Fourrier, will give to his workers of its plant and of his Familistère de Guise via their participation in the issued capital of la cooperative society administrator. The fourth category gathers the idealists with Victor Considérant adherent of Charles Fourier who had a go at the installation of numerous phalanstères in France to Condé sur Vesgre in 1833, at Texas in 1854 with the creation of the community member of Réunion, then via the creation of a phalanstère by the Red River in the United States of America. The last category gathers the socialists as Robert Owen and its colony of New Harmony founded in 1825 in United States. nstigator of the creation of numerous cooperatives of consumption which will take their development from 1844 with " Equitable pioneers of Rochdale ". However during all period covering 1510 - 1880, initiative came exclusively from the society and from private industrialists. excepted the intervention of Napoleon III. Nevertheless, in that case, it is the personal funds of the prince president that are going to found in 1849 the Society of the Workers' housing developments of Paris: SCOP. It will be necessary to wait for the end of the XIXth century in England and in Belgium, and for 1912 in France to see appearing the first public operators with the emergence of the first utility. OPHBM manages public service of housing inscribed in the law Bonnevay of 1912. Other paradox, in comparison with present situation, this accommodation for workers was reserved for a long time for a hand of considered work as privileged, benefiting from other numerous advantages. (hospital services, nursing homes, mutual insurance companies) services among which other social categories (farmers, manouvriers, ambulant dealers) did not benefit. With industrial growth and its needs in hand of work, then both worldwide conflicts, the production of social housing was not sufficient to face up all requests to in 1970s. The gold age of the social housing in France and in Europe dates from period said about the Thirty glorious, auspicious period which adjoins that of the State providence. So the States of the western countries and even those of the Eastern block are going to endow at the different needs of their populations. Among these needs, we find bulks after those to eat and to dress himself, that to find a place to live in a worthy of the name house and endowed with the modem conveniences. Of course, to pretend to come back into the category of social housing, it is necessary to add another criterion: that of a rent ceiling maximum the housing of which is reserved for persons with modest incomes. It is necessary to underline that in France, since law on the cheap houses of November 30th, 1894 (Jules Siegfried), the State constitutes the promoter of the social accommodation thanks to numerous direct or indirect financial and fiscal helps poured to the operators of social housing either to their tenants or beneficiaries, (subventions for building, TVA with rate reduces, exoneration of TFPB, set up by APL) and its control by CDC and Savings banks. All these tools contribute to make of the social housing one of the levers of economy and to create the distinctive identity of the French housing, even if helps tend to diminish. The other French singularity concems the multiplicity of operators' farnilies of the social housing in France. So consequently since law ENL OPHLM and OPAC merged under the status unified by public OPH service of the habitat, the public Company SA of the social housing reside under the name of ESH social firms of the habitat, other structures of the social housing continue such the social housing foundations, the cooperative societies, SEM and SACI public companies of homebuyer's Ioan. But other paradox every operator keeps his peculiarities and his clean competences. So, to surround the definition of the social housing and try to project in future, it seemed to us necessary to search the different classifications operated in other countries of Europe. So three definitions of the social housing emergent habitat within Europe of 27, as defined it Laurent Guékitre. 1) The "universalist" comprehension of the accomodation in the Nordic countries. The Scandinavian States challenge the notion of social habitat, and in Sweden, the term of social habitat is replaced with term: of habitat of public utility. 2) The second notion is directed approach. This principle reserves the attribution of social housing for certain target groups. But this concept is also subdivided into two under groups: 2-1) The system founded on attribution to a ceiling of incomes, says "general practitioner" and 2-2) second model said "residual" who concentrates offer to the poorest persons. We find the residual model in the most part of the countries of Southern Europe, (where the social rental accommodation is very slightly represented), but also gift in the Anglo-saxon countries as well as certain existent countries of the Eastern ex Europe. (The faIl of communism in these States caused a massive sale of flats to their tenants, annihilating means in social habitat.) France, as well as other countries, chose a way said median general practitioner. This intermediate comprehension, between Nordic universalist approach and residual, allocates as objective to the social accommodation to lodge household benefiting from wage incomes restricted to aceiling of incomes, performing a sorting in the category of offered accommodation. However, to project in the future of the social housing and try to define its possible evolutions, this thesis recalls other organizations of the social habitat played in other industrial countries located besides Atlantic or in Asia (Japan). It approaches this evolution of the social housing, by comparing it with mutations orchestrated in other emergent, French-speaking countries or not, where the habitat remains a luxury, preoccupation of which passes in the middle distance, after that to feed or to acquire an access to drinking water. So, facing numerous operators of industrial countries, we can only regret the lack of operators in developing countries. We can however consider that the worldwide operator of substitution is PUND: Program of United Nations for Development. This last is present in a good many of country under presses and help to the urgent accommodation before constructing an altemative habitat. The second structure is the HABITAT UNO, which constitutes a force of proposals facing numerous stakes in term of social habitat or not and accommodation for the most divesting all over the world. Faced with this rocking of establishment of the operators and especially the offer of social housing at planetary level, this thesis wonders about the decline nowadays noticed in the western countries, in comparison with deficient offer among social housing for the most divesting! In effect, operations consisting in selling accommodation or financed with public funds to private property promoters became common since a dozen year and no country of the european Union is spared by this phenomenon. This thesis also poses the problem of the impact of European's Community right in the activities of the accommodation and social habitat facing mythical market and in the principle of free competition while paradoxically the European Union has not competence in policy of the accommodation. Already a first confusion was born, with decentralization on the sharing out of competences and on relations between state, regional and local authorities in the field of the social housing. The emergence of a group merging departments endowed with competence accommodation and having regions this intervention capacity risks being very much interesting for the future gouvemance of the OPH departmental. So conceming reforms the operators of the social habitat are far from being ended and this thesis issues the hope of the appearance of unique operator in Europe managing a social habitat from which definition will come of a harmonization of legislation of the different countries of Europe constituting the European ' policy of the social housing.


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