La loi pénale et les titulaires des fonctions publiques : essai critique sur la dénaturation polémique des débats entourant l'application du droit pénal aux agents publics et élus

par Julien Guigui

Thèse de doctorat en Droit public

Sous la direction de Pierre-Henri Prélot.

Soutenue en 2009

à Cergy-Pontoise .


  • Résumé

    L’accélération continue du progrès technique et la pénalisation des rapports sociaux ont été deux des traits les plus caractéristiques du siècle écoulé. Cette évolution n’a pas épargné le champ de l’action administrative. Toutefois, les difficultés liées à l’application du droit pénal aux agents publics et élus n’interviennent véritablement que dans des hypothèses où la consistance de l’élément moral susceptible de servir de support à une sanction pénale est faible. Une telle pénalisation de comportements relevant parfois bien plus de la simple maladministration que de l’agissement antisocial est lourde de conséquences. Pour les titulaires de fonctions publiques, elle entraîne notamment l’apparition de stratégies d’autodéfense se traduisant bien souvent par un reflux des services publics ainsi que de la démocratie locale. Le législateur a tenté par deux fois de pallier ces dérives. Mais le mouvement de pénalisation de l’action publique, en ce qu’il a de plus excessif, est accompagné et encouragé par une partie de la doctrine juridique,notamment pénaliste. Celle-ci, en professant avec vigueur l’idée selon laquelle le respect du principe d’égalité ne laissait d’autre choix à la représentation nationale que d’adopter des lois de portée générale, a considérablement pesé sur les débats entourant l’adoption des lois du 13 mai 1996 et du 10 juillet 2000. L’efficacité de ces dispositions a considérablement pâti de cet état de fait. Le discours des partisans de ce que le Professeur Olivier BEAUD appelle l’ « idéologie du droit commun » s’articule principalement autour de trois axiomes erronés : une définition contestable de l’égalité devant la loi pénale, une négation de la singularité des missions exercées par les titulaires de fonctions publiques et l’affirmation d’une substituabilité de la responsabilité pénale à la responsabilité politique. Tous trois ont conduit à une grave dénaturation polémique des discussions relatives à ces difficiles questions. La thèse s’attache à rechercher les causes de cette dénaturation en procédant à une exploration systématique de l’évolution du droit pénal applicable aux titulaires de fonctions publiques de l’Ancien Régime jusqu’à nos jours (Première Partie). Cette étude historique de l’évolution du droit positif et des doctrines juridiques associées donne de nombreuses clefs permettant notamment de comprendre l’origine de la thèse de la substituabilité de la responsabilité pénale à la responsabilité politique ou encore d’expliquer pourquoi les problèmes liés à la répression pénale des infractions involontaires ne sont apparus que relativement récemment. Elle met surtout au jour l’influence du souvenir du système de l’autorisation préalable aux poursuites sur les débats contemporains. L’étude du droit pénal substantiel (Deuxième Partie) met quant à elle en évidence le fait qu’en matière d’infractions volontaires les titulaires de fonctions publiques ont toujours fait l’objet d’incriminations spécifiques visant à protéger le bon fonctionnement des services publics dont ils ont la charge. Ils forment donc indiscutablement une catégorie distincte de destinataires de la loi pénale auxquels s’appliquent des règles spéciales. Un tel constat contredit singulièrement les positions doctrinales dominantes en 1996 et 2000. Il suggère, ce qui est la position défendue dans cette thèse, qu’il serait non seulement possible mais également indispensable d’adapter la répression pénale des infractions involontaires aux spécificités de la situation des titulaires de fonctions publiques. Faute d’avoir été définitivement réglée par la loi du 10 juillet 2000, la question de l’application de la loi pénale aux agents publics et aux élus se posera nécessairement à nouveau devant la représentation nationale dans les années à venir. En contribuant à exorciser le vieux démon de l’article 75 de la Constitution de l’an VIII, nous espérons que cet essai critique contribuera à ce qu’elle soit alors débattue plus sereinement et sur des bases scientifiques exactes.

  • Titre traduit

    Criminal law and holders of public office : critical essay on the controversial denaturing of debate surrounding the application of criminal law to civil servants and elected representatives


  • Résumé

    The continuous acceleration of technical progress and the criminalisation of social relations were two of the most characteristic features of the last century. This evolution did not spare the domain of administrative proceedings. Nevertheless, the difficulties linked to the application of criminal law to civil servants and elected representatives only really come into play in the assumption that the substance of the moral element likely to serve as a medium for criminal sanctions is weak. Such criminalisation of behaviour which is sometimes based more on simple maladministration than on anti-social dealings is fraught with consequences. For holders of public office, it leads especially to the appearance of self-defence strategies which often result in a retreat of public services as well as that of local democracy. The legislator has tried to offset these deviations on two occasions. But the movement of criminalisation of public proceedings, at its most excessive, is accompanied and encouraged by part of legal doctrine, especially criminal doctrine. The latter, by vigorously professing the idea according to which respect for the principle of equality left no other choice to national representation than that of adopting laws of general application, weighed considerably on debate surrounding the adoption of the laws of 13 May 1996 and of 10 July 2000. The effectiveness of these measures suffered considerably as a result of this fact. The views of advocates of that which Professor Olivier BEAUD calls “the ideology of common law” are hinged mainly on three erroneous axioms: a questionable definition of equality before criminal law, negation of the unique nature of missions carried out by holders of public office and the affirmation of substitutability of criminal liability with political responsibility. All three have led to the serious controversial denaturing of discussions in relation to these difficult issues. This thesis tries to seek the causes of this denaturing by carrying out a systematic exploration of the evolution of criminal law applicable to holders of public office from the Ancien Régime until today (Part One). This historic study of the evolution of substantive law and the legal doctrines associated, provide several clues allowing us in particular to understand the origin of the notion of substitutability of criminal liability with political responsibility or even to explain why the problems linked to criminal prosecution of involuntary offences have only appeared relatively recently. It especially brings to light the influence of the memory of the system of prior authorisation to prosecute on current-day debate. The study of substantive criminal law (Part Two) highlights the fact that concerning voluntary offences, holders of public office have always been the subject of specific accusations aimed at protecting the correct operation of the public services of which they are in charge. They therefore indisputably make up a distinct category of recipients of criminal law to which special rules apply. Such an observation radically contradicts the dominating doctrinal positions from 1996 and 2000. It suggests that it would not only be possible but also crucial to adapt criminal prosecution of involuntary offences to the specificities of the situation of holders of public office. Such is the position defended in this thesis. For the lack of having been definitively settled by the law of 10 July 2000, the issue of the application of criminal law to civil servants and elected representatives will necessarily be raised again before the national representation in the years to come. By contributing to exorcising the old demons of Article 75 of the French Constitution of the Year VIII, we hope that this critical essay will contribute to the fact that this Constitution is debated more serenely and on an exact scientific basis.

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Informations

  • Détails : 1 vol. (359 f.)
  • Annexes : Bibliogr. p. 330-353

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  • PEB soumis à condition
  • Cote : TD CERG 2009 GUI
  • Bibliothèque : Bibliothèque André Tunc (Paris).
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